重庆法院裁判：招商引资行政协议中优惠政策条款的效力认定原则

　　【裁判要旨】

　　1.招商引资行政协议中优惠政策条款的效力认定原则

　　国家鼓励地方政府依法开展招商引资活动，同时法律、政策层面对变相减免土地出让金、擅自作出税收优惠等情形有相应禁止性规定。地方政府在招商引资过程需要精准把握法律与政策的交融与界限，在法律框架内用足用好政策优惠，实现双赢、多赢。综合考虑各地已形成的招商引资实际状况，国务院开展的专项清理活动，以及国务院62号文、国务院25号文精神，认定有关招商引资行政协议条款效力，应当遵循以下原则：一是对于国务院25号文下发之前，即2015年5月10日之前签订招商引资协议所涉及的优惠政策条款，应准确识别是否有相应法律、政策依据，不宜一概认定为无效；二是对于该文件下发之后，即2015年5月10日之后招商引资协议优惠政策条款的设置，如果严重违反上述法律法规及规范性文件精神，违背市场经济规律，扰乱市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，损害社会公共利益，原则上应认定为无效。

　　2.行政机关在行政协议履行过程中的行政优益权

　　严格说来，政策调整不属于不可抗力，一般将政策调整认定为情势变更。虽然情势变更非法定免责事由，但与一般民事合同相比，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与相对人签订的协议，行政协议的缔结、履行通常与实现社会公共利益密切相关，而政策的制定、调整一般来说亦是与国家利益、社会公共利益有关。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，行政机关在行政协议履行过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中如果发生不可抗力，或者法律、法规及政策调整等客观原因导致合同无法履行时，行政机关出于公共利益的需要，有单方变更或解除合同的权利，不承担违约责任。

　　【裁判文书】

　　重庆市第四中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）渝04行终89号

　　上诉人（一审原告）某甲公司，住所地重庆市正阳工业园区。

　　法定代表人李某，该公司总经理。

　　委托诉讼代理人张明欣，重庆百君律师事务所律师。

　　被上诉人（一审被告）重庆正阳工业园区管理委员会，住所地重庆市黔江区。

　　负责人赵某，该委员会主任。

　　出庭负责人邓某，该委员会副主任。

　　委托诉讼代理人杨某，该委员会资产投资管理部负责人。

　　委托诉讼代理人曾松，重庆川东南律师事务所律师。

　　上诉人某甲公司（简称某甲公司）因与被上诉人重庆正阳工业园区管理委员会（简称正阳管委会）行政协议一案，不服重庆市黔江区人民法院（2025渝0114行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人某甲公司的委托诉讼代理人张明欣，被上诉人正阳管委会的出庭负责人邓某及其委托诉讼代理人杨某、曾松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院审理查明，2023年9月1日，正阳管委会（甲方）与某甲公司（乙方）签订《招商引资协议》，约定：“根据《中华人民共和国民法典》及其他相关法律法规的规定和重庆市黔江区人民政府招商优惠政策有关规定（黔江府发〔2010〕36号）精神，双方本着平等自愿诚实信用的原则，经协商一致订立本协议，以资共同遵守。第一条双方权利与义务。1.1乙方注册资本金不少于100万元，法人主体（含分公司）原则上年营业收入不低于500万元、年纳税规模不低于20万元。1.2乙方应确保有独立的会计核算，会计数据真实有效，严格执行国家法律、法规，并按黔江市场监督、税务、统计等职能部门要求及时、准确报送资料。1.3乙方不得无故在合同有效期内迁出重庆市黔江区（因公司战略调整，按照法定程序注销的除外）。1.4甲方为乙方协调办公场所，协助乙方协调有关区级职能部门提供优良政务服务。1.5乙方按月（或通过甲方委托的第三方服务公司）向甲方申报财政运营扶持奖励资料和辅助证明材料，甲方按本协议向乙方兑现第二条所列政策资金。第二条优惠政策。2.1乙方当年税收超过20万元后，且未出现第三条约定的违约责任情形，即可按月申报运营扶持补助。甲方根据乙方申报情况，按照乙方对黔江区地方经济贡献的50%，于申报次月底前对乙方予以运营扶持补助。2.2合同有效期内，甲方根据乙方高管（中干）工资薪金的地方经济贡献，按高管100%、中干50%给予财政奖励，逐月兑现。奖励人数限额原则上按2.1条所列年度地方经济贡献500万元以下给予3个指标控制，每增加500万元再给予3个指标。奖励总额不得超过2.1条的地方经济贡献。乙方应于本合同签订日和次年1月将人员花名册报甲方备案，除公司人事变动外，原则上不予调整。2.3甲方协调国有企业为乙方提供办公场所。乙方年营业收入及年纳税规模达1.1条约定条件，甲方向乙方100%补助办公场所租金或协调免除租金。2.4甲方按照当期区政府出台的市场主体培育扶持、支持科技创新若干财政金融政策，给予乙方生产经营奖励、融资扶持补助、技术改造和做大产业规模补助、品牌建设奖励、质量提升奖励等政策。第三条违约责任。3.1若乙方不履行本协议1.2款约定，属乙方违约，甲方有权停止兑现财政运营扶持奖励资金直至单方解除本协议。3.2若乙方无故违反1.3款约定，乙方应向甲方退回已享受的优惠政策资金。3.3若乙方充分履行本协议1.2及1.3款约定，甲方仍有拖欠乙方财政运营扶持奖励资金超3个月情形，乙方有权迁移注册地，且甲方应在乙方迁出三个月内兑现拖欠补贴资金。3.4违约方承担违约责任的同时，还应承担守约方因调查和解决本合同争议所发生的全部费用，包括但不限于诉讼费、仲裁费、律师费、保全担保费、公证费、鉴定费、差旅费及因调查发生的费用。第四条其他约定。4.1本协议自签约之日起生效，合同有效期5年。合同有效期满后，甲、乙双方可协商续约事宜。4.2乙方委托（第三方代办）有关业务，甲方根据乙方推荐与该第三方签订委托服务合同，相关服务费由甲方承担。4.3本协议履行过程中若发生争议应协商解决；协商未能达成一致时，双方选择向甲方所在地人民法院起诉作为争议解决方式。4.4本协议为甲乙双方为项目投资而达成的、旨在促成双方实现投资项目的协议，不作为乙方对外进行相关经济运作的文本依据。4.5本协议是黔江区招商引资权益和义务的进一步完善。此前甲方及其他关联方与乙方其他权益义务约定和本协议不一致的，以本协议为准。4.6若因国、市、区级政策调整及其他法定不可抗力因素导致本协议无法履行，双方均有权终止协议。本协议未尽事宜，双方可签订补充协议。4.7本协议经甲乙双方法定代表人或其授权代理人签字并盖章之日起生效。协议一式贰份，甲、乙双方各执壹份，具有同等法律效力。”同日，双方签订《招商引资补充协议》，约定：“甲、乙双方根据《招商引资协议》相关内容，协商一致签订以下补充条款：第一条《招商引资协议》2.1款‘乙方对黔江区地方经济贡献’，是指乙方实际缴纳增值税的50%（不含附加）、企业所得税40%、个人所得税（非工资薪金部分）40%之和。第二条《招商引资协议》2.2款‘乙方高管（中干）工资薪金的地方经济贡献’，仅指乙方代扣代缴的高管及中干（含任职文件证明）工资薪金产生的个人所得税40%部分。不包含乙方代扣代缴的股权转让、分红、偶然所得等个人所得税的地方经济贡献。第三条若因国、市、区级政策调整（如市对区财政体制导致分成比例变化）及其他法定不可抗力因素影响导致本协议无法履行，双方友好协商签订新补充协议或终止协议，终止时间自政策实施之日起……”。后正阳管委会与某乙公司签订了《社会化招商服务协议》及《补充协议》，约定某乙公司为某甲公司提供优质服务，配合企业办理重庆市黔江区市场监督局、税务局、园区管委会及其他主管部门对某甲公司的服务工作，协助企业开展统计和税收申报工作等事项。2024年6月15日，正阳管委会向某乙公司发出《关于停止兑现总部经济优惠政策的通知》，载明：“某乙公司：为切实严肃财经纪律，严格执行国家、重庆市系列关于清理规范税收优惠政策、公平竞争审查制度等政策规定，坚决遏制违规返还税费问题，根据《重庆市财政局国家税务总局重庆市税务局关于切实做好违规返还税费问题整改工作的通知》（渝财税〔2024〕4号）、《重庆市黔江区财政局关于切实做好违规返还税费问题整改工作的通知》，经研究决定，自2024年6月15日起停止兑现总部经济涉税优惠政策。请你单位接到通知后，及时转告各被服务公司，做好政策解释工作。”某乙公司于2024年6月18日回复正阳管委会：“我公司同意停止兑现2024年6月15日之后产生的总部经济优惠政策。”后某甲公司以正阳管委会未及时兑现前述《招商引资协议》及《招商引资补充协议》为由，诉至法院。

　　同时查明，2014年12月，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），要求全面规范清理税收优惠政策。2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），要求行政机关和法律法规授权具有管理公共事务职能的组织在起草涉及经营主体经营活动的政策措施时应当进行公平竞争审查，明确规定要从维护全国统一市场和公平竞争角度进行审查，其中明确规定不得违法给予特定经营者优惠政策，安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收收入挂钩，同时规定以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间，对已兑付的优惠政策，不溯及既往。重庆市人民政府于2024年1月10日印发并于2024年4月1日实施的《重庆市公平竞争审查制度实施办法》（渝府办发〔2024〕1号）第十四条规定：“没有法律、行政法规或者国务院规定依据，政策制定机关不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的政策奖励或者补贴……”2024年3月，国务院办公厅作出《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》（国办发〔2024〕28号），载明：“2024年1月24日-25日，全国税务工作会议在北京召开，在介绍2024年工作重点时指出，严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题，严格抓好税费政策统一规范执行，严禁税务部门和税务干部参与配合违规招商引资，发现问题坚决严肃查处，切实推进全国统一大市场建设”。2024年5月11日国务院常务会议通过并于2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》第十条规定：“起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的政策奖励或者补贴……”2024年12月31日，重庆市黔江区人民政府作出《关于废止黔江区总部经济招商优惠政策的通知》，决定废止《重庆市黔江区总部经济招商优惠政策》（黔江府发〔2010〕36号）。

　　一审法院认为，本案争议焦点为双方签订的《招商引资协议》及《招商引资补充协议》有关优惠政策约定的效力，以及某甲公司的诉求应否获得支持。

　　关于《招商引资协议》及《招商引资补充协议》有关优惠政策约定的效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。本案中，双方签订的《招商引资协议》及《招商引资补充协议》中关于优惠政策的约定主要体现在《招商引资协议》第二条，《招商引资补充协议》第一条、第二条，其内容虽然与国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）中不得违法给予特定经营者优惠政策、安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收收入挂钩的规定不符。但结合国发〔2016〕34号文件关于“同时规定以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间，对已兑付的优惠政策，不溯及既往”的规定，以及重庆市人民政府于2024年1月10日印发并于2024年4月1日实施的渝府办发〔2024〕1号《重庆市公平竞争审查制度实施办法》和国办发〔2024〕28号文件出台之前，相关法律、行政法规并未对此作出强制性规定，且协议适用的《重庆市黔江区总部经济招商优惠政策》（黔江府发〔2010〕36号）亦在当时并未废止，故根据本案协议签订时国家法律、行政法规的规定，本案协议并不具有法定的无效情形，故案涉《招商引资协议》及《招商引资补充协议》中关于优惠政策的约定有效。

　　关于某甲公司的诉求应否获得支持的问题。2024年3月国办发〔2024〕28号文件载明：“2024年1月24日-25日，全国税务工作会议在北京召开，在介绍2024年工作重点时指出，严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题，严格抓好税费政策统一规范执行，严禁税务部门和税务干部参与配合违规招商引资，发现问题坚决严肃查处，切实推进全国统一大市场建设”。2024年5月11日国务院常务会议通过并于2024年8月1日起施行的《公平竞争审查条例》第十条规定:“起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的政策奖励或者补贴……”2024年12月31日，重庆市黔江区人民政府作出《关于废止黔江区总部经济招商优惠政策的通知》，决定废止《重庆市黔江区总部经济招商优惠政策》（黔江府发〔2010〕36号）。基于建立全国统一大市场，构成公平竞争的现实需要，《招商引资协议》及《招商引资补充协议》中关于优惠政策的约定出现了合同订立时无法预见的重大变化，若继续履行明显损害国家利益和社会公共利益。正阳管委会根据前述规定，以及《重庆市财政局国家税务总局重庆市税务局关于切实做好违规返还税费问题整改工作的通知》（渝财税〔2024〕4号）、《重庆市黔江区财政局关于切实做好违规返还税费问题整改工作的通知》的规定，决定从2024年6月15日起停止兑现总部经济涉税优惠政策，并无不当。某甲公司主张正阳管委会支付协议约定的财政运营扶持奖励资金的请求，依法不予支持。若因某甲公司主张的财政运营扶持奖励资金请求因未支持给其造成损失的，其可以另行主张权益。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条规定，判决：驳回某甲公司的诉讼请求。案件受理费50元，由某甲公司负担。

　　某甲公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判支持某甲公司的一审诉讼请求；2.判令正阳管委会支付某甲公司2024年2月至2025年8月期间的财政运营扶持奖励资金326208.46元；3.判令正阳管委会支付某甲公司资金占用费（以326208.46元为基数，自2025年9月1日起至付清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率计算）；4.判令正阳管委会承担某甲公司一审、二审律师费、差旅费等维权费用共计13000元；5.确定正阳管委会承担本案一、二审诉讼费用。事实及理由：1.一审法院在认定双方所签协议合法有效的前提下，驳回某甲公司全部付款请求错误。一审判决明确认定案涉《招商引资协议》《招商引资补充协议》合法有效，但判决主文却全部驳回某甲公司主张支付已到期奖励资金的诉讼请求，严重违背行政协议“有约必守、诚信履约”基本原则和相关法律规定。2.一审法院错误适用“情势变更”，混淆政策生效时间与溯及力边界，认定事实严重错误。一是相关政策不溯及既往。《公平竞争审查条例》自2024年8月1日起施行，重庆市相关办法自2024年4月1日施行，黔江区政策废止时间为2024年12月31日。某甲公司主张的2024年2月至7月奖励资金，均发生于上述法规、政策废止之前，正阳管委会应当按照协议约定履行。二是“情势变更”不适用于已发生的债权债务；即便适用情势变更原则，其效力也仅及于政策实施之后，不能溯及否定某甲公司合法到期的债权。正阳管委会自2024年2月起拖欠款项，早于其主张的“政策调整”时间，实质是正阳管委会先期违约，与后续实施的政策无关。3.一审法院认定“双方达成终止合意”，与客观事实不相符。正阳管委会向某乙公司发送的停兑通知，未送达某甲公司。某乙公司仅为第三方服务机构，无某甲公司授权，无权代表某甲公司同意终止协议。一审法院仅凭正阳管委会与第三方的函件，即认定“双方达成终止合意”，与事实严重不符。4.一审法院无视正阳管委会先期违约事实，径行适用相关政策系法律适用错误。正阳管委会自2024年2月开始拖欠奖励资金，其停付行为早于《公平竞争审查条例》生效时间。正阳管委会以“政策调整”为借口，掩盖长期拖欠资金的违约事实，一审法院予以采信明显违背公平与诚信原则。5.一审判决驳回某甲公司关于资金占用费、律师费等诉讼请求，违反协议约定与法律规定。案涉协议明确约定由违约方承担守约方诉讼费、律师费、差旅费等全部维权费用。某甲公司已实际支付律师费12000元、差旅费1000元，且因正阳管委会拖欠资金造成资金占用损失。一审在认定协议有效的前提下驳回某甲公司的诉讼请求不当。6.一审判决以公共利益否定某甲公司合法债权，破坏营商环境与政府公信力。行政协议具有“契约性”，行政机关作为协议一方，应率先恪守诚信。某甲公司基于对政府、园区政策的信赖投入经营、依法纳税，已完全履约。一审判决以抽象“公共利益”全盘否定某甲公司债权，严重损害企业合法权益，破坏营商环境。

　　正阳管委会辩称，1.一审判决认定事实清楚、适用法律正确，某甲公司的上诉理由不成立。一是双方签订的案涉协议“有效”与“应否继续履行”属于不同法律问题，二者并不冲突。合同效力解决的是合同是否具备法律约束力的问题，属于对合同“历史状态”的评价；而合同能否继续履行，解决的是在客观情况发生变化后，是否仍应强制维持原定给付的问题，属于对合同“未来命运”的裁判。即二者在法律评价上具有可分离性。《中华人民共和国民法典》第五百三十三条所规定的情势变更原则对此已作明确释解。二是案涉协议有效不等于正阳管委会承担无限期、无条件的支付义务。基于行政协议具有“契约性”与“行政性”双重属性。其行政性决定了当协议约定与国家法律政策发生根本冲突时，合同履行必须让位于公共利益。由此，一审判决在认定案涉协议签订时有效的前提下，依法终止了协议的继续履行。2.一审判决适用情势变更原则正确，某甲公司关于“情势变更不能溯及已到期债权”的主张不能成立。一是本案支付义务系持续性合同义务，不能分割为独立的月度债权。由于案涉协议是一个有效期为5年的持续性履行合同，正阳管委会的支付义务是基于该合同产生的连续性义务。某甲公司主张将2024年2月至7月的奖励资金从整体合同中割裂出来，视为“独立、已完结的债权”，缺乏合同依据和法律依据。该财政奖励基础因《公平竞争审查条例》的施行而整体丧失，一审判决依据情势变更原则终止履行，其效力及于该条款项下的全部未付义务。二是“情势变更”不溯及既往原则，针对的是“已履行完毕的法律事实”，而非“尚未履行的合同义务”。本案中，正阳管委会支付奖励资金的义务是持续性履行义务，2024年2月至7月的款项虽然在形式上“到期”，但在人民法院判决时该支付行为尚未实际履行。当《公平竞争审查条例》于2024年8月1日生效后，该支付义务的法律基础已根本动摇。人民法院依据情势变更原则判决终止履行，是对“尚未实际履行的未来行为”的规范，而非对“已履行完毕的历史事实”的追溯评价。这不违反法不溯及既往原则。三是人民法院不能判决强制执行违法行为，并且必须遵守公共利益优先原则。《公平竞争审查条例》于2024年8月1日生效后，财政奖励的支付行为已被行政法规明令禁止。如果人民法院判决正阳管委会支付某甲公司2024年2月至7月的款项，不仅有违司法权威，更将严重损害国家财政纪律与市场公平竞争秩序。四是一审判决已为某甲公司预留救济路径，某甲公司可将其主张转向“损失补偿”。3.一审判决未支持某甲公司关于“双方达成终止合意”的认定，不影响判决结果的公正性。一审判决的核心裁判依据是“情势变更导致继续履行损害公共利益”，而非“双方达成终止合意”。4.正阳管委会不存在“先期违约”的情形，某甲公司的该主张与客观事实不符。一是某甲公司未证明其在2024年2月前已完成全部申报程序且正阳管委会负有明确的、无条件的付款义务。二是正阳管委会停止支付系依据上级整改要求的合规性调整，不构成违约。5.某甲公司关于资金占用费、律师费等请求不能成立。某甲公司依据案涉协议第3.4条主张维权费用，该条款以“违约方”承担违约责任为前提。正阳管委会停止支付的行为已被认定为因情势变更而依法终止履行，不构成违约，故某甲公司主张维权费用的前提条件不成立。6.本案涉及重大公共利益，一审判决维护了市场公平竞争秩序。本案涉及“建设全国统一大市场”“维护公平竞争秩序”“清理违规税收优惠”等重大公共利益，一审判决准确把握了行政协议的“行政性”属性，在协议履行与国家法律政策发生冲突时，依法优先保护公共利益，裁判结果正确。

　　双方当事人向一审法院举示的证据，一审法院已随案移送至本院。经审查，一审法院对本案证据认证符合证据规则，本院予以确认。

　　二审中，某甲公司向本院举示了以下证据：《重庆市正阳工业园区管理委员会（某乙公司）总部企业入驻协议书》，拟证明正阳管委会系通过某乙公司向某甲公司支付了2019年至2024年1月期间的财政运营扶持奖励资金。正阳管委会质证认为，某甲公司举示的该证据是真实的。本院经审查认为，正阳管委会对某甲公司举示该证据的真实性不持异议，且该证据与本案具有关联性，本院予以采信。

　　本院二审查明，某甲公司于庭审中陈述正阳管委会、某甲公司与某乙公司三方签订的《重庆市正阳工业园区管理委员会（某乙公司）总部企业入驻协议书》载明，某甲公司向某乙公司申报、受领财政运营扶持奖励资金。某甲公司认可2024年8月28日，某乙公司向某甲公司通过某平台传达因整个重庆在审计，表示停止发放，但直到2024年11月，某乙公司还在接受某甲公司的申报资料并提供给正阳管委会。

　　双方当事人对一审判决认定的事实无异议。本院二审查明的其余事实与一审法院查明的事实相同，本院予以确认。

　　本院认为，正阳管委会为实现辖区产业发展及招商引资的行政管理目标，在其行政管理职责范围内，与某甲公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的《招商引资协议》及《招商引资补充协议》，属于行政协议，双方亦对此予以认可。双方当事人在二审中的争议焦点是：某甲公司主张正阳管委会支付财政运营扶持奖励资金及资金占用费的请求能否成立；某甲公司主张正阳管委会支付律师代理费、差旅费等维权费用的请求能否成立。其实质争点是要审查正阳管委会向某乙公司发出《关于停止兑现总部经济优惠政策的通知》的性质及法律后果。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”因此，人民法院审理行政协议案件，应当进行合法性审查。本案首先应解决行政协议效力问题，才能固定诉讼请求及请求权基础。经查，某甲公司与正阳管委会于2023年9月1日签订的《招商引资协议》及《招商引资补充协议》，应适用协议签订时的相关实体法律规范对争议的优惠政策条款效力进行审查。本案涉及税收优惠的招商引资条款，需以《中华人民共和国税收征收管理法》为依据，《中华人民共和国税收征收管理法》（2015年修订）第三条第二款规定：“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”第三十三条第二款规定：“地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自作出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。”同时，国务院于2014年12月9日颁布的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）明确了统一税收政策制定权限等，并在全国范围内部署全面清理已有的各类税收等优惠政策的专项活动。国务院于2015年5月10日颁布的《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）又对国务院62号文中涉及的相关事项进行了明确界定。该通知第二条规定，“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。”第三条规定，“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”国家鼓励地方政府依法开展招商引资活动，同时法律、政策层面对变相减免土地出让金、擅自作出税收优惠等情形有相应禁止性规定。地方政府在招商引资过程需要精准把握法律与政策的交融与界限，在法律框架内用足用好政策优惠，实现双赢、多赢。综合考虑各地已形成的招商引资实际状况，国务院开展的专项清理活动，以及国务院62号文、国务院25号文精神，认定有关招商引资行政协议条款效力，应当遵循以下原则：一是对于国务院25号文下发之前，即2015年5月10日之前签订招商引资协议所涉及的优惠政策条款，应准确识别是否有相应法律、政策依据，不宜一概认定为无效；二是对于该文件下发之后，即2015年5月10日之后招商引资协议优惠政策条款的设置，如果严重违反上述法律法规及规范性文件精神，违背市场经济规律，扰乱市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，损害社会公共利益，原则上应认定为无效。具体到本案，案涉协议经双方协商签订，系当事人真实意思表示，所涉优惠政策条款系依据当时有效的《重庆市黔江区总部经济招商优惠政策》（黔江府发〔2010〕36号）确定，虽然双方约定的税收优惠政策并不完全符合有关法律法规及规范性文件规定，但实际执行的税收优惠政策尚未突破“违法违规制定”的强制性规定，结合国务院25号文精神，不宜认定为无效协议，应为有效协议。在案涉协议有效的情形下，双方应当按照协议约定履行各自的义务。2024年6月15日，正阳管委会向某乙公司发出《关于停止兑现总部经济优惠政策的通知》，主张因政策规定调整，正阳管委会自2024年6月15日起停止兑现总部经济涉税优惠政策，并请某乙公司及时转告某甲公司。严格说来，政策调整不属于不可抗力，一般将政策调整认定为情势变更。虽然情势变更非法定免责事由，但与一般民事合同相比，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与相对人签订的协议，行政协议的缔结、履行通常与实现社会公共利益密切相关，而政策的制定、调整一般来说亦是与国家利益、社会公共利益有关。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，行政机关在行政协议履行过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中如果发生不可抗力，或者法律、法规及政策调整等客观原因导致合同无法履行时，行政机关出于公共利益的需要，有单方变更或解除合同的权利，不承担违约责任。同时，结合双方在《招商引资协议》第四条第六款“若因国、市、区级政策调整及其他法定不可抗力因素导致本协议无法履行，双方均有权终止协议”，以及《招商引资补充协议》第三条“若因国、市、区级政策调整（如市对区财政体制导致分成比例变化）及其他法定不可抗力因素影响导致本协议无法履行，双方友好协商签订新补充协议或终止协议”中的明确约定，因国、市、区级政策调整的原因，双方均有权终止协议的履行。也就是说，正阳管委会向某乙公司发出《关于停止兑现总部经济优惠政策的通知》属于因政策调整导致其与某甲公司签订的《招商引资协议》及《招商引资补充协议》无法继续履行，故正阳管委会基于上述原因，导致履行不能的，不构成违约。此外，关于某甲公司主张其未收到正阳管委会发出的《关于停止兑现总部经济优惠政策的通知》的意见，因某甲公司于二审庭审中的陈述并结合正阳管委会与某乙公司签订的《社会化招商服务协议》及《补充协议》关于“某乙公司为某甲公司提供优质服务，配合企业办理黔江区市场监督局、税务局、园区管委会及其他主管部门对某甲公司的服务工作，协助企业开展统计和税收申报工作等事项”的约定，能够证明某乙公司为某甲公司申报、受领财政运营扶持奖励资金提供服务，某乙公司亦将停止发放税收优惠的通知告知某甲公司。虽正阳管委会未直接向某甲公司发出书面通知，存在程序上的瑕疵，但从通知的内容看，客观上不影响某甲公司的实体权益。鉴于此，某甲公司主张正阳管委会支付其财政运营扶持奖励资金及资金占用费、律师代理费、差旅费等费用的请求依法不能成立，本院予以确认。

　　综上所述，某甲公司的上诉请求不成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由某甲公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　谭中宜

　　审 判 员　刘津坤

　　审 判 员　陶善春

　　二〇二六年七月二十一日

　　法官助理　谭昕怡

　　书 记 员　王丽君

　　来源：行政法实务