复议机关未举证在复议程序中听取申请人的意见，但鉴于未对申请人的权利义务造成实质影响，法院在此仅予以指正

　　裁判要旨：

　　上诉人不服该《告知书》向被上诉人清镇市某丙申请行政复议，清镇市某丙于2024年11月19日收到上诉人的行政复议申请，以普通程序受理了本案，经审查后于2025年1月15日作出案涉《行政复议决定书》维持了被上诉人清镇市住建局作出的《告知书》，并于2025年1月23日向上诉人邮寄送达，复议期限符合法律规定。另，本案中，被上诉人清镇市某丙并未举证证明在行政复议程序中听取了上诉人的意见，程序存在瑕疵，但鉴于未对当事人的权利义务造成实质影响，为了减少当事人的诉累，避免诉讼资源的浪费，本院在此仅予以指正，以期行政机关在后续的工作中予以改正。

　　裁判文书：贵州省贵阳市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）黔01行终497号

　　上诉人（一审原告）邓某，男，1980年10月15日出生，黎族，住北京市朝阳区。

　　被上诉人（一审被告、原行政机关)清镇市某甲，住所地贵州省清镇市。

　　法定代表人卢某，局长。

　　被上诉人（一审被告、复议机关)清镇市某乙，住所地贵州省清镇市清州大道行政中心一号楼五楼。

　　法定代表人吴某，市长。

　　一审第三人贵州云梦某乙有限公司，住所地贵州省清镇市职教城乡愁校区安置房一楼。

　　法定代表人彭某乙，执行董事兼总经理。

　　一审第三人贵州云梦某甲有限公司，住所地贵州省清镇市。

　　法定代表人苏某，执行董事兼总经理。

　　上诉人邓某因不履行法定职责及行政复议一案，不服贵阳市南明区人民法院（2025）黔0102行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审原告邓某向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告清镇市某乙（以下简称清镇市某丙）作出的清府行复〔2024〕105号行政复议决定书；二、撤销被告清镇市某甲（以下简称清镇市住建局）作出的《关于“云梦空间小镇”项目涉嫌售后包租行政查处情况的告知书》（以下简称《告知书》），责令被告清镇市某甲对原告申请查处事项进行实质性查处；三、诉讼费由两被告承担。

　　一审查明，2018年5月10日，原告邓某与第三人贵州云梦某乙有限公司（以下简称云梦某乙公司）签订《商品房买卖合同》，购买云梦某乙公司开发建设的位于清镇市（预售许可证号：清商房预字第201904号），并一次性支付完毕全部购房款。同日，原告邓某与第三人贵州云梦某甲有限公司（以下简称云梦某甲公司）签订《商铺委托经营管理合同》，委托云梦某甲公司经营管理其购买的上述商铺，委托期限自2019年10月1日起至2029年9月30日。委托期限内，第1-3年上述商铺使用权由邓某委托给云梦某甲公司无偿使用，第4-10年的年租金收益按该物业承租户年实际租金分成，邓某占9成，云梦某甲公司占1成，税费各自按比例承担。至本案审理时，案涉商铺房屋尚未竣工交付。

　　原告邓某认为云梦某乙公司与云梦某甲公司属于以变相售后包租方式销售未竣工商品房，遂向被告清镇市住建局邮寄《行政查处申请书》，请求对“云梦空间小镇”项目涉嫌采取售后包租的方式销售商品房的行为进行查处。被告清镇市住建局于2024年7月28日收到该申请，经工商信息系统查询，云梦某乙公司与云梦某甲公司在2018年5月10日及之前，未有公司股东及高管存在同一情形，未发现关联情况。2024年8月9日，清镇市住建局某工作人员约谈了云梦某乙公司及云梦某甲公司相关负责人，两公司对双方之间存在关联关系、存在售后包租合作关系均予否认。2024年9月10日，清镇市住建局作出《告知书》，处理情况：根据《商品房销售管理办法》第四十五条之规定，“本办法所称售后包租，是指房地产开发企业以在一定期限内承租或者代为出租买受人所购该企业商品房的方式销售商品房的行为。”结合上述《商品房买卖合同》《商铺委托经营管理协议》、工商查询信息以及约谈笔录，您诉称项目存在“售后包租”的证据不足。为此，我局决定对本案做结案处理。后续有其他新证据能够证明的，另案处理，特此告知。于2024年9月12日邮寄送达邓某。

　　原告邓某不服，于2024年11月11日向被告清镇市某丙邮寄《行政复议申请书》，请求撤销上述查处告知书，责令清镇市住建局对上述事项进行查处。清镇市某丙于2024年11月19日收到并受理邓某提出的行政复议申请，于2024年11月20日向邓某邮寄送达《行政复议受理通知书》，同日向清镇市住建局下达《提出行政复议答复通知书》。2024年11月28日，清镇市住建局提交《行政复议答辩书》。2025年1月15日，清镇市某丙作出清府行复〔2024〕105号行政复议决定，认定该案事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定维持清镇市住建局于2024年9月10日作出的《告知书》。于2025年1月23日邮寄送达邓某，邓某于2025年1月25日签收。邓某不服，诉至一审法院，诉请如前。

　　一审认为，根据《商品房销售管理办法》第五条以及《建设工程质量管理条例》第四条的规定，清镇市住建局作为清镇市某丙建设行政主管部门，具有对辖区内商品房销售管理工作中存在的违法行为进行管理、监督和查处的法定职责。本案中，原告邓某主张第三人云梦某乙公司、云梦某甲公司以变相售后包租方式销售未竣工商品房，向被告清镇市住建局邮寄查处申请，申请事由系对其主张的上述“售后包租”行为进行查处。根据《商品房销售管理办法》第十一条第二款规定，房地产开发企业不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房。该管理办法第四十五条第二款规定，本办法所称售后包租，是指房地产开发企业以在一定期限内承租或者代为出租买受人所购该企业商品房的方式销售商品房的行为。被告清镇市住建局在收到原告邓某上述申请后，进行了调查核实。根据云梦某乙公司、云梦某甲公司的工商登记资料显示，二公司具有独立的法人资格。原告邓某与云梦某乙公司签订《商品房买卖合同》就购买案涉商铺进行了约定，与第三人云梦某甲公司签订《商铺委托经营管理合同》就上述商铺委托经营管理进行了约定。向云梦某乙公司购买案涉商铺、委托云梦某甲公司经营管理商铺是原告意思自治表示，现有证据不足以证明上述合同存在《商品房销售管理办法》禁止的变相售后包租的约定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。被告清镇市住建局于2024年7月28日收到原告邓某的查处申请，于2024年9月10日作出《告知书》，对查处情况予以告知，于2024年9月12日邮寄送达邓某。被告清镇市住建局作出的案涉告知书认定事实清楚，回复内容适当，适用法律正确，履职程序合法。

　　关于清镇市某丙作出的案涉复议决定合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第（一）项的规定，清镇市某丙具有依当事人申请进行行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十二条规定，适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。清镇市某丙于2024年11月19日收到原告邓某的行政复议申请，于同日作出《行政复议受理通知书》决定受理，次日邮寄送达原告邓某。经审查后于2025年1月15日作出案涉复议决定予以维持，并于2025年1月22日送达被告清镇市住建局，于2025年1月23日向原告邓某邮寄送达。根据上述法律规定，清镇市某丙在法定期限内作出案涉复议决定，认定事实清楚，适用法律恰当，原告主张复议决定书系超过法定期限作出无事实和法律依据。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十九条规定，适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。审理中，被告清镇市某丙称无法联系原告本人，联系过原告代理人，但未听取原告代理人的意见，程序上存在瑕疵，一审法院予以指正。综上，原告的请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告邓某的诉讼请求。

　　宣判后，一审原告邓某不服，向本院提起上诉称：一、一审法院违反诉讼法证据采用规定。（一）清镇市住建局一审提交的“企业工商报告”为复印件，显示形成时间为2024年11月26日，不属于作出行政行为的证据，也不能证明清镇市住建局在期限内向复议机关提交过该证据。（二）清镇市住建局提交的“约谈笔录”为复印件，没有第三人盖章，签字人“彭某乙演”等并非第三人负责人及工作人员，笔录中对上诉人身份的泄露违反隐私保护规定；二、一审法院认定事实错误。（一）一审法院认为“被告清镇市住建局在收到原告邓某上述申请后，进行了调查核实。”该认定与事实不符。（二）一审法院认为“经审查后于2025年1月15日作出案涉复议决定予以维持”“原告主张复议决定书系超过法定期限作出无事实和法律依据”认定事实错误；三、对清镇市某丙复议期间未依法听取当事人意见，侵害了上诉人复议期间的申辩权，一审法院未依法判决撤销复议决定或确定复议决定违法，违反法律规定和既有案例。故请求：一、撤销一审法院(2025)黔0102行初34号行政判决，依法改判或发回重审；二、本案诉讼费由被上诉人共同承担。

　　被上诉人清镇市住建局辩称：一审判决事实认定清楚，法律适用正确，上诉人所提诉请缺乏事实及法律依据，依法应予驳回，并维持一审判决。

　　被上诉人清镇市某丙辩称：一、清镇市住建局作出的行政行为符合法定要求。清镇市住建局具有对案涉项目商品房销售工作的管理职能，主体适格。清镇市住建局在法定期限内作出《告知书》，程序合法。清镇市住建局在收到上诉人提出的《行政查处申请书》后，依法对其提交的证据资料进行了核实，同时对两个第三人的企业工商登记信息进行了检索和比对，并约谈了两公司的相关负责人。结合现有证据及职能职权，清镇市住建局未能得出两公司存在混同的结论，也无法得出“售后返租”的结论，作出的《告知书》证据确实充分，适用法律正确；二、被上诉人对上诉人提出的行政复议申请依法进行审理并在法定期限内作出复议决定书，复议程序符合法律规定；三、一审判决事实清楚，证据充分，法律适用正确，请求驳回上诉人的上诉请求。

　　一审第三人云梦某乙公司、云梦某甲公司未提交述称意见。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案的争议焦点为被上诉人清镇市住建局是否根据上诉人的申请履行了相应法定职责及被上诉人清镇市住建局作出的案涉《告知书》以及被上诉人清镇市某丙作出的《行政复议决定书》是否认定事实清楚、适用法律正确，程序是否合法。本案中，上诉人认为云梦某乙公司与云梦某甲公司属于以变相售后包租方式销售未竣工商品房，遂向被上诉人清镇市住建局邮寄《行政查处申请书》，请求对“云梦空间小镇”项目涉嫌采取售后包租的方式销售商品房的行为进行查处。根据《商品房销售管理办法》第十一条第二款“房地产开发企业不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房。”及《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条第三款“受理机构应在收到举报后进行登记，并在7个工作日内区分下列情形予以处理：……（三）举报内容不清，线索不明的，暂存待查。”及第九条“举报件应自受理之日起60个工作日内办结”的规定，被上诉人收到上诉人邮寄的申请后，进行了调查核实。上诉人与第三人云梦某乙公司签订《商品房买卖合同》，购买了案涉商铺，其又与第三人云梦某甲公司签订《商铺委托经营管理合同》，就其购买的前述商铺委托经营管理。购买案涉商铺并委托经营管理商铺均系上诉人与第三人的意思自治表示，根据《商品房销售管理办法》第四十五条第二款“本办法所称售后包租，是指房地产开发企业以在一定期限内承租或者代为出租买受人所购该企业商品房的方式销售商品房的行为。”的规定，根据第三人云梦某乙公司、云梦某甲公司的工商登记资料显示，两公司具有独立的法人资格，独立存在、独立经营，被上诉人清镇市住建局的工作人员以约谈了云梦某乙公司及云梦某甲公司相关负责人，两公司对双方之间存在关联关系、存在售后包租合作关系均予否认，因此，现有证据不足以证明房地产开发企业存在《商品房销售管理办法》禁止的变相售后包租的情形。被上诉人清镇市住建局经过调查后在法定期限内作出案涉《告知书》，认定事实清楚，回复内容适当，适用法律正确，履职程序合法。上诉人不服该《告知书》向被上诉人清镇市某丙申请行政复议，清镇市某丙于2024年11月19日收到上诉人的行政复议申请，以普通程序受理了本案，经审查后于2025年1月15日作出案涉《行政复议决定书》维持了被上诉人清镇市住建局作出的《告知书》，并于2025年1月23日向上诉人邮寄送达，复议期限符合法律规定。另，本案中，被上诉人清镇市某丙并未举证证明在行政复议程序中听取了上诉人的意见，程序存在瑕疵，但鉴于未对当事人的权利义务造成实质影响，为了减少当事人的诉累，避免诉讼资源的浪费，本院在此仅予以指正，以期行政机关在后续的工作中予以改正。因此，被上诉人清镇市某丙作出案涉《行政复议决定书》维持被上诉人清镇市住建局作出的案涉《告知书》亦无不当。故上诉人诉请撤销案涉《告知书》及《行政复议决定书》的理由不成立，一审法院对其诉请不予支持并无不当，本院依法予以维持。

　　综上，上诉人邓某的上诉理由不成立，本院不予采信，对其上诉请求本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人邓某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　鲜友谊

　　审 判 员　胡应萍

　　审 判 员　吴冬梅

　　二〇二六年一月三十日

　　法官助理　申榆楣

　　书 记 员　陈迪会

　　来源：行政涉法判例