行政机关明知行为人已死亡，仍将其列为行政行为的相对人，属于认定事实不清

　　裁判要点

　　行政管理的功能在于维护正常的行政管理秩序，具有补救、恢复功能，通过阻止、矫正行政违法行为，恢复被侵害的管理秩序，因此负有行政义务的责任人应当为符合法律规定的正确的责任人。根据行政处罚法的规定，行政处罚针对的是违反行政管理秩序的相对人，该主体或为违法建造人，或为实际管理、使用人。

　　行政机关在作出行政行为时应当具备认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，处理结果合理等条件。本案中，行政机关在责令停止违法行为前，对邓某红进行了询问调查，既知案涉建设人管某祥已经死亡的事实，亦知邓某红对案涉建筑物构筑物具有事实上的控制权和支配权，为实际管理和使用人，依法负有相应的行政义务和责任。且行政机关主张邓某红作为案涉建筑物的继受主体，享有该建筑物占有、使用、管理等权益，则应以邓某红为责任主体向其作出相应行政执法文书。但行政机关仍将管某祥列为案涉《行政强制执行决定书》的行政相对人，属认定事实不清，且使其行政命令和行政决定处于缺乏执行主体的状态，依法应当予以撤销。

　　行政机关在不符合留置送达条件的情况下，将行政执法文书采取留置送达方式，且送达回证上未载明留置送达原因及送达人签名，应当认定为送达程序违法。

　　裁判文书

　　哈尔滨铁路运输中级法院

　　行  政  判  决  书

　　（2022）黑71行终77号

　　上诉人（一审被告）哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局。

　　上诉人（一审被告）哈尔滨市香坊区人民政府。

　　被上诉人（一审原告）邓某红。

　　上诉人哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局（以下简称水务交通局）、哈尔滨市香坊区人民政府（以下简称区政府）因诉被上诉人邓某红强制拆除及行政复议一案，不服哈尔滨铁路运输法院（2022）黑7101行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，1996年11月18日，邓某红之夫管某祥与案外人邱方圆签订五荒土地使用权转让协议，约定由管某祥承租香坊区幸福镇莫力村（原莫力满族村委会靠河村）的一块五荒土地，承租时间80年。管某祥分别于1998年和2000年建设两处砖混结构的建筑物用作渔业养殖，并于2010年12月29日办理名称为“哈尔滨市香坊区友谊养殖场”的营业执照。2011年12月4日，管某祥因故死亡，案涉建筑由邓某红实际管理使用。2021年11月8日，水务交通局针对案涉建筑物的建设使用等情况向邓某红做了调查了解，并形成询问笔录，邓某红说明了管某祥已经死亡的事实及其本人管理该案涉建筑物构筑物的事实，并告知联系方式。2021年11月9日，水务交通局作出香水责停〔2021〕22号《责令停止违法行为通知书》，责令管某祥立即停止违法行为；11月17日作出香水限拆决〔2021〕19号《限期拆除违法建筑物构筑物决定书》，限管某祥于11月29日前拆除违法建筑物。2021年11月30日水务交通局作出香水强催〔2021〕15号《行政强制执行催告书》，责令管某祥在12月3日前自行拆除所建违法建筑物、构筑物，同时交代其享有陈述和申辩的权利。2021年12月3日，邓某红向水务交通局提出申辩，认为催告书认定的行政相对人和案涉建筑物的实际所有人等基本事实错误。2021年12月6日，水务交通局作出香水强执决〔2021〕15号《行政强制执行决定书》，决定对管某祥所建违法建筑物、构筑物强行拆除。12月9日邓某红申请行政复议，12月10日案涉建筑物被水务交通局拆除。2022年1月20日区政府作出哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》，维持了水务交通局作出的行政强制执行决定。邓某红不服，对水务交通局作出的香水强执决〔2021〕15号《行政强制执行决定书》和区政府作出哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》，提起行政诉讼。诉讼中，水务交通局主张其适用留置送达方式将前述《限期拆除违法建筑物构筑物决定书》和《行政强制执行决定书》等文书粘贴在案涉建筑物现场，系因无法找到管某祥，但所涉送达回证均未记载原因，亦未签署送达人姓名；区政府主张邓某红在提出复议申请时，提供了管某祥死亡证明和结婚证，按照行政复议法的规定，邓某红是行政复议适格申请人。一审法院认为，本案争议的水务交通局作出的香水强执决〔2021〕15号《行政强制执行决定书》和区政府作出哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》是否符合法律规定的焦点在于案涉有关事实的认定是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”及第六十五条第一款“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款”的规定，本案水务交通局对其行政区域内的违法建筑物、构筑物享有行政管理的法定职权。但行政管理的功能在于维护正常的行政管理秩序，具有补救、恢复功能，通过阻止、矫正行政违法行为，恢复被侵害的管理秩序，因此负有行政义务的责任人应当为符合法律规定的正确的责任人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”规定，违反行政管理秩序的相对人或为违法建造人，或为实际管理、使用人。案涉建筑的建设人管某祥已于2011年死亡，水务交通局在作出香水责停〔2021〕22号《责令停止违法行为通知书》前，对邓某红进行了询问调查，既知案涉建设人管某祥已经死亡的事实，亦知邓某红对案涉建筑物构筑物具有事实上的控制权和支配权，为实际管理和使用人，依法负有相应的行政义务和责任，但仍于此后针对管某祥作出《行政强制执行决定书》，使其行政命令和行政决定处于缺乏执行主体的状态。水务交通局和区政府在邓某红因行政行为主体错误提出申辩意见和申请复议后，均未认真核实、及时纠正，仍将管某祥作为行政相对人作出行政强制执行决定和行政复议决定。综上，案涉建设行为客观存在，但行为人已死亡，故水务交通局上述行政行为和香坊区政府作出的哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》，当属认定事实不清，证据不足，适用法律不当，均应予撤销。关于案涉送达问题。本案水务交通局对邓某红进行询问调查时即知管某祥已经死亡的事实，因此不能合理解释和说明其因无法找到管某祥而以现场粘贴方式留置送达案涉《行政强制执行决定书》的行为，且送达回证既未记载留置送达的原因，又未签署送达人姓名，故案涉送达行为构成程序违法。综上所述，邓某红诉讼主张成立，诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项和第七十九条之规定，判决撤销哈尔滨水务交通局作出的香水强执决〔2021〕15号《行政强制执行决定书》和区政府作出的哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由水务交通局和区政府负担。

　　水务交通局、区政府不服一审判决，向本院提起上诉。水务交通局请求：1.撤销哈尔滨铁路运输法院（2022）黑7101行初118号行政判决书；2.依法改判驳回邓某红的诉讼请求；3.邓某红承担本案诉讼费、上诉费。事实与理由：一审判决认定事实错误、适用法律法规错误，依法应当撤销。结合邓某红一审中提交证据可知，案涉建筑并未取得水务主管部门审批，且在河道管理范围内，其违法状态客观存在，依据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条的规定，依法应当拆除。案涉强制执行决定书出具的目的是为了消除违法建筑本身，无论违法建设行为人是否死亡，该建设继受主体作为实际受益人，一样应当承担拆除义务。因此，案涉强制执行决定书认定的相对人虽有瑕疵，但并未影响对案涉建筑本身违法性的认定，且邓某红对此并未丧失行使陈述、申辩、提起诉讼的权利。一审法院以行为人死亡即认定案涉强制执行决定认定事实不清、证据不足，属于认定事实错误。其次，本案被诉具体行政行为系强制执行决定书，属于行政强制行为，应当依据《行政强制法》予以调整，一审法院依据《行政处罚法》认定案涉限期拆除决定书适用法律不当，明显属于适用法律法规错误，依法应当予以纠正。

　　区政府请求：撤销哈尔滨铁路运输法院（2022）黑7101行初118号行政判决书，依法改判驳回邓某红的全部诉讼请求。事实与理由：案涉违法建筑物已经实际拆除，不具有可撤销内容，一审关于撤销行政行为的判决错误。一审判决认定区政府作出的行政复议决定书“认定事实不清，证据不足，适用法律不当”错误。区政府受理邓某红复议申请时，该案涉建筑物已经拆除完毕。经区政府审理相关证据，案涉建筑物位于省级认定“四乱”的图斑位置，影响行洪安全，已经属于应当拆除的违法建筑物，关于是否应当拆除的事实已经查清，该部分事实清楚，证据确凿。同时案涉建筑物所对应的主体无论是管某祥还是邓某红，该建筑物依法应当予以拆除。区政府作出维持案涉行政强制执行决定书的复议决定正确。本案行政机关所作出的决定是要求违法建设方纠正违法行为，是督促其履行应履行的法定义务，并没有减损权益或增加义务的方式予以惩戒，不是行政处罚，一审法院以《行政处罚法》进行论述，引用法律错误。本案行政行为是以管某祥作为名义相对人，以邓某红为实际的相对人，为邓某红制作了笔录，听取邓某红书面申辩，邓某红也实际收到了案涉行政强制执行决定书，复议机关也受理了邓某红的复议申请。案涉建筑物所在村涉及到多处影响行洪的建筑物，均以留置送达方式进行送达，该送达系依法进行。行政强制执行决定书的送达不属于送达行为程序违法情形。综上所述，案涉行政强制决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，区政府对案涉行政强制决定书予以维持正确，请二审法院依法改判驳回邓某红全部诉讼请求。

　　邓某红答辩称，一审法院认定的事实清楚，适用法律正确。综上，请二审法院依法驳回水务交通局、区政府的上诉请求，维持一审判决。

　　二审经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院依法予以确认。

　　本院认为，根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定，“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”水务交通局作为区政府下属的水行政主管部门，有对在其管辖范围内的违法建筑物、构筑物进行行政管理的权力，具备作出案涉《行政强制执行决定书》的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”区政府作为水务交通局的本级人民政府，对邓某红提出的复议申请具有受理的法定职权。

　　关于水务交通局作出的香水强执决〔2021〕15号《行政强制执行决定书》和区政府作出哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》是否应该撤销的问题。本院认为，行政机关在作出行政行为时应当具备认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，处理结果合理等条件。本案中，根据一审查明事实，水务交通局在调查核实案涉建筑建设情况的过程中，对邓某红进行了询问并制作笔录，在询问笔录以及邓某红后续提交的申辩意见中，均提到案涉建筑建设人管某祥已经死亡的事实。水务交通局既主张邓某红作为案涉建筑物的继受主体，享有该建筑物占有、使用、管理等权益，则应以邓某红为责任主体向其作出相应行政执法文书。在已知案涉建设人管某祥已经死亡、邓某红为案涉建筑实际使用、管理人的情况下，仍将管某祥列为案涉《行政强制执行决定书》的行政相对人，属认定事实不清。同时，水务交通局在不符合留置送达条件的情况下，将案涉《行政强制执行决定书》采取留置送达方式，且送达回证上未载明留置送达原因及送达人签名，应认定为送达程序违法。水务交通局主张其作出的行政强制执行决定书符合法律规定的事实理由不成立，本院不予支持。区政府作为行政复议机关，对邓某红不服水务交通局作出的《行政强制执行决定书》提出的行政复议申请，未进一步调查核实上述情况，未尽到审慎查明及纠错的义务，属认定事实不清。一审判决撤销水务交通局作出的香水强执决〔2021〕15号《行政强制执行决定书》和区政府作出的哈香政复决字〔2022〕5号《行政复议决定书》并无不当。

　　综上，一审判决结果正确，应予维持。水务交通局、区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费100元，由哈尔滨市香坊区水务和交通运输管理局、哈尔滨市香坊区人民政府分别负担50元。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长　    李思一

　　审  判  员　    聂春艳

　　审  判  员　    王佳楠

　　二〇二二年八月二十六日

　　法官助理　    刘一澳

　　书  记  员　    任　聪

来源：行政涉法研究