摘要

　　为提升执法效能，我国行政处罚领域兴起了简化办案程序的改革浪潮，其中最具代表性的举措是引入基于当事人认错认罚的快速办理程序。该程序脱胎于20世纪80年代治安管理领域的立法与实践，后被载入2018年公安部修订的《公安机关办理行政案件程序规定》，继而扩散影响到海关、网信、城市综合执法等领域的立法之中。但从实践来看，这一快速办理程序面临着诸多实践困境，晚近修订的《中华人民共和国行政处罚法》等重要立法也未能采纳这一程序模式。究其原因，在于其杂糅了合意与裁决这两种对立的程序要素，致使内部呈现出深层张力。要破解这一困局，应当对现行制度范式进行分化，实行合意型与强制型快速办理程序的双轨制，并加强程序本体规则与后续救济规则的联动衔接。唯此方能实质性加快行政处罚案件的繁简分流进程，推动未来在行政处罚立法层面形成快速办理程序、简易程序、普通程序三元分置的制度构造。

　　一、问题的提出

　　我国经济社会的持续高速发展，带来行政执法任务的急剧增加。但由于人员编制规模受到严格控制，行政机关面临的“人案矛盾”问题变得日益突出。在此背景下，通过优化行政程序制度的设计简化办案流程，成为调和海量执法任务与有限执法资源之间的矛盾，从而提升执法效能的重要突破口。不过，迄今为止，行政程序简化改革的成果主要集中在以行政许可为代表的授益行政领域。因为在该领域实行程序简化是有利于行政相对人的，再加上近年来国家优化营商环境政策的加持，其推行难度并不大。而一旦进入负担行政领域，程序的简化与行政相对人权益的充分保障之间就呈现出巨大张力，改革所面临的阻力和压力就会显著增加。我国行政处罚领域的程序简化改革一直进展缓慢，其深层次症结正在于此。值得注意的是，公安机关作为负担行政领域的典型机关，在过去的三十余年间一直都在积极探索简化行政处罚的办理程序，并已取得重要立法进展。2018年，公安部通过修订其部门规章《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《公安行政程序规定》），正式引入基于当事人认错认罚的行政处罚快速办理程序。这是近年来行政处罚领域开展程序简化改革最具有代表性的成果，且其影响已经扩散到公安以外的其他行政领域。尽管如此，这一程序仍然面临争议。在2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）修订的过程中，面对学界提出的将公安机关快速办理程序的经验吸纳入法进而辐射整个行政处罚领域的建议，全国人大常委会最终没有采纳，仅在该法第49条中对突发事件应对场景下的快速处罚作了原则性规定。并且，违反突发事件应对措施的行政处罚程序与公安领域的快速办理程序存在实质性差异。面对立法机关对行政处罚快速办理程序所持的谨慎立场，亟待从理论层面厘清如下问题：公安领域的认错认罚式快速办理程序为何难以被立法机关采纳，成为构建行政处罚快速办理程序的样板？未来应如何对其展开变革，以便将其推广到整个行政处罚领域？对此，现有研究成果尚未作出系统深入的解答。为此，本文将基于历史梳理、实证考察、立法论反思等多重视角，尝试对上述问题展开回答，以期能实质性地加速行政处罚案件的繁简分流进程，推动未来在行政处罚立法层面形成快速办理程序、简易程序、普通程序多元并行的格局。

　　二、行政处罚快速办理程序的立法探索

　　我国行政处罚快速办理程序的发展历经几度沉浮，最早可追溯至20世纪80年代治安管理领域的立法与实践。在经过一段时间的沉寂后，又相继涌现两波重要的程序探索浪潮，其适用领域逐步扩张到公安以外的其他行政管理领域，并且在后期出现了一种与认错认罚式快速办理程序不同的程序构建思路，成为反思该程序本身的重要契机。

　　（一）早期孕育阶段

　　1986年，全国人大常委会重新制定了《中华人民共和国治安管理处罚条例》，在普通程序之外增设了当场处罚这一更为简单快捷的办案程序。设立该程序的目的在于提升执法效率，节省办案费用，并解决非当场处罚的案件事后难以执行的问题。该法第34条第1款规定：“对违反治安管理的人处警告或者50元以下罚款的，或者罚款数额超过50元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”从中可以看出，立法机关对于当场处罚程序采取了分类构建的思路：对于较轻的处罚，可以径直作出处罚决定；而对于较重的处罚，则须以被处罚人没有异议（即认罚）为要件，该要件已具备认错认罚式快速办理程序的雏形。1989年，公安部还发布《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》（〔89〕公发6号），对当场处罚的适用条件作了优化，将当事人对处罚无异议（即认罚）扩展为所有类型的当场处罚程序的适用前提，其中，对于警告或者50元以下罚款的较轻处罚，还进一步要求具备当事人承认违法事实（即认错）这一要件。这一通知的规定与后续第二波浪潮中公安系统开展的程序简化探索十分契合，成为认错认罚式快速办理程序的实践先声。

　　遗憾的是，1996年《行政处罚法》的出台终结了这一阶段的探索。一方面，该法将针对较轻处罚的程序规则固化为简易程序，并删去此类程序中当事人认错认罚这一适用要件；另一方面，针对较重的处罚，立法者重新将其放置到普通程序之中，不再保留基于当事人认错认罚的程序简化制度。由于《行政处罚法》被定位为有关行政处罚程序的基本法，公安机关办案须受其约束，因此自该法实施以后，公安机关在治安管理处罚领域开展的程序简化改革只能停滞下来。

　　（二）重启扩散阶段

　　随着我国经济的高速增长，人员流动性日益增强，公安机关受理的行政处罚案件数量呈急剧增长之势。但是，立法规定的简易程序的适用范围颇为狭窄，致使在实践中绝大部分公安行政处罚案件只能通过普通程序办理。在执法规范化建设要求以及严格的考核压力传导下，基层民警在办理行政案件时须严格遵守普通程序的各项要求，导致行政案件办理中“文牍主义”盛行，“人案矛盾”加剧。如何在既定的执法资源配置条件下为基层民警减负，实现案件办理的繁简分流、快慢分道，成为摆在公安机关面前一个迫切需要解决的问题。在此背景下，行政案件的快速办理机制重新被纳入决策者的考量范围。

　　与上一阶段不同，本轮对快速办理程序的探索，是从浙江省公安系统层面率先开启的，且适用范围不再局限于某个特定的业务领域。这也从一个侧面反映出地方公安机关对于提升案件办理效率的强烈诉求。2012年，浙江省公安厅最初部署对所有类型行政案件的办理程序展开简化改革，但在试点不久后发现，不区分案件的难易程度一味追求程序简化，非但不能突出改革重点，反而更不利于保障行政相对人的合法权益。于是从2015年起，浙江省公安厅转而将探索简单行政案件的快速办理机制作为改革的突破方向，并在此后发布《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定（试行）》，对基于当事人认错认罚的快速办理程序作了全面规定。从实践运行角度看，该程序取得了积极效果。例如，嘉兴全市公安系统在适用该程序后，实现了在8小时内办结案件的目标，办案效率提升了60%，有效缓解了基层“案多人少”的压力。浙江省公安系统开展程序改革试点取得的积极成效，得到了公安部的关注和肯定。2018年11月，公安部通过了修订后的《公安行政程序规定》，在该规章第6章中专设一节“快速办理”，用9个条款对公安行政处罚案件中基于当事人认错认罚的快速办理程序作了详细规定。随着该规章施行，行政处罚的快速办理程序在全国公安系统铺展开来。

　　公安领域行政处罚快速办理程序规则出台后，迅速对其他行政领域的处罚程序产生了积极的示范效应。海关、消防、网信、银行监管、文化执法、交通运输、城市综合执法等众多行政领域相继引入与之类似的快速办理程序规则，呈现出扩散到整个行政处罚领域的趋势。可见，公安领域的快速办理程序规则已被视作一种可复制、可推广的经验，受到众多行政领域的效仿。并且，从实际影响看，这些领域的规则深度借鉴了公安领域的立法经验。例如，海关总署2007年出台的《海关办理行政处罚案件程序规定》对部分违法事实清楚、情节轻微的案件（立法上称作“简单案件”）设置简化办理程序，该程序的启动无须以征得当事人同意为前提。2019年，海关总署专门发布《关于简单案件快速办理有关事项的公告》对该程序作出大幅调整，不仅将程序名称更改为“简单案件快速程序”，而且在适用规则中增设了认错认罚这一要件。2021年，海关总署修订《海关办理行政处罚案件程序规定》，其中所规定的快速办理程序无论是在篇章结构还是具体规则方面，都深度参考了《公安行政程序规定》的有关规定。

　　（三）变革转向阶段

　　《公安行政程序规定》确立认错认罚式快速办理程序后，公安机关在探索行政案件快速办理程序规范构建方面的步伐并未就此停歇下来。考虑到《公安行政程序规定》刚实施不久，新一波的程序探索浪潮将适用领域由“面”再次缩小为“点”，审慎选取道路交通管理这一具体领域进行探索。同时，又重新回归到“自上而下”的改革模式，由公安部直接部署实施。2020年4月，公安部通过了修订后的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，在该规章第43条第2款中增加了有关道路交通管理快速办理程序的规定：“对违法行为人处以200元（不含）以上罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序……其中，对违法行为人单处200元（不含）以上罚款的，可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理”。将这一条款增设的快速办理程序与《公安行政程序规定》第40条作对比，不难发现前者少了“违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议”这一要件。由于《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于《公安行政程序规定》的特别法，因此不难得出如下结论：道路交通处罚领域适用快速办理程序无须以行政相对人认错认罚为前提。可见，公安部在道路交通管理领域选择超越《公安行政程序规定》的既定框架，引入一种截然不同的快速办理程序模式，以此回应道路交通管理领域的执法案件面广量大、时效性强的特点。

　　需要说明的是，道路交通管理领域的上述立法探索，尽管放在整个公安领域中似乎是单兵作战，但在公安以外的立法领域中获得了广泛认可。2021年修订的《行政处罚法》第49条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”该条规定的快速办理程序的适用也无须以当事人的认错认罚为前提，因而与《公安行政程序规定》中的快速办理程序存在差异。由于肩负着突发事件处置职能的行政机关数量众多，这种并非建基于当事人认错认罚之上的快速办理程序就突破了公安行政执法的单一适用场域，并将逐步撼动认错认罚式快速办理程序在整个快速办理程序中的主导性地位。

　　三、认错认罚式快速办理程序的杂糅构造及其制度分化

　　尽管认错认罚式快速办理程序并非公安领域快速办理行政案件的唯一模式，但由于其已被写入《公安行政程序规定》并适用于绝大多数公安行政案件，因此从理论上讲，自该规章于2019年初实施后，所有公安机关就应当全面适用该程序。但是，实际上，各地推行这一程序的进度存在很大差异。在东部地区，认错认罚式快速办理程序的适用率相对较高。在最早开始试点的浙江省平湖市，公安机关适用快速办理程序的案件占比自试点以来逐年攀升，从2016年的22%，到2017年的44%，再到2018年以后持续保持在50%以上。与之对比，北京市2021年适用快速办理程序的占比仅为22%左右。西部地区的适用情况更不乐观。有人对西部某市进行实地调研后发现，尽管该市公安机关出台了快速办理程序的实施细则，但70%的基层办案单位没有实际适用过快速办理程序。由此引人省思的是，为何认错认罚式快速办理程序的推广运用在实践中会出现如此大的差异？其中的深层次原因是什么？要回答这一问题，需要关注该程序所蕴含的合意要素与裁决要素相杂糅的构造，并以此为基点剖析其运行困境，进而寻求相应的解决之策。

　　（一）认错认罚式快速办理程序的复合构造

　　《公安行政程序规定》确立的认错认罚式快速办理程序呈现出兼具裁决要素与合意要素的复合程序构造。一方面，快速办理程序究其本质而言依然是一种裁决程序，它直接服务于作出合法行政处罚决定之需要，借此维护公共利益。这种制度定位，又衍生出如下两方面的要求：（1）行政处罚机关应成为行政程序的主导者，其在查明案件事实方面须贯彻职权主义原则，全面、主动地履行行政调查职责，不依赖于行政相对人一方的陈述来确认案件事实。“快速办理应当以案件事实清楚为前提，不是公安机关与违法嫌疑人进行的‘辩诉交易’。”根据《公安行政程序规定》第43条的规定，即便在违法嫌疑人承认违法事实以及认错认罚的情况下，也仍然要求公安机关收集视音频记录、电子数据、检查笔录等关键证据加以印证，即体现了上述要求，也同样表达了对职权调查原则的坚持。（2）行政处罚程序应贯彻法定主义的要求，对于法律所设定的程序要求，行政机关应切实履行。此时，程序加速的要义在于行政处罚机关自行压缩内部烦冗的管理环节，减少其中的时间消耗，将法律赋予的程序裁量空间压减至最低程度。另一方面，快速办理程序又融入较为浓重的合意程序要素。具体表现为依据《公安行政程序规定》第40、42条的规定，该程序的启动须征得违法嫌疑人的同意，以及要求其承认违法事实并认错认罚。这些合意要素的加入，使得快速办理程序承载了化解个案矛盾、促进案结事了的功能目标。在合意程序的制度设计下，行政处罚程序呈现出意定性的特征，即借助违法嫌疑人的坦白与自认，法定的程序步骤在一定程度上得以省略。此时，程序加速的主要原理在于通过双方达成合意由行政相对人一方让渡一部分法定程序权利，从而为行政机关节省调查取证过程中的行政资源腾挪出空间。

　　（二）程序杂糅构造引发的运行困境

　　从理论上讲，裁决程序与合意程序是两种截然不同的程序模式。一旦将两者同时放入认错认罚式快速办理程序中，就会产生巨大的制度张力，从而不可避免地陷入运行困境。具体而言，这种困境表现在四个方面：

　　第一，程序的推广适用存在困难。快速办理程序要想实现对执法资源的优化配置，就需要以其吸纳数量可观的案件为前提，如此方能体现出其在提升办案效能方面的价值。然而，《公安行政程序规定》第42条要求快速办理程序的适用以违法嫌疑人同意为要件，亦即程序开启与否的主动权掌握在行政相对人手上。更为关键的是，《公安行政程序规定》第40条还对该程序的适用设置了十分严格的实体条件，要求违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用均没有异议。有学者将这些实体要件概括为：（1）对公安机关认定的违法嫌疑人的基本情况、违法情节、后果等都予以认可；（2）对公安机关适用的具体条文、款项以及处罚种类与幅度均表示认可；（3）违法嫌疑人在主观上已认识到所实施的违法行为的社会危害性与违法性，愿意接受法律制裁并承担相应的不利后果。然而，在实践中要同时具备上述各项要件是极为困难的。既然适用条件如此严格，那么在实践中不少地方较高的快速办理程序适用率又是如何达到的呢？其中的“奥秘”就在于，上级机关会直接要求和督促下级机关完成特定数量的快速案件办理任务。例如，江苏省公安厅曾对下属的各县级公安局下达过快速办理行政案件不低于案件总数10%的指标任务；有的公安机关为了完成硬性考核指标，不充分告知违法嫌疑人适用该程序的后果；甚至还有公安机关在未满足法定适用条件的情况下，就单方面强制适用该程序。在这些案例中，作为快速办理程序适用要件的当事人自愿选择被异化为强制适用。

　　第二，双方合意空间不足。既然现行的快速办理程序带有合意程序的色彩，那么在制度设计上，就应当体现出利益共赢的特点，以便能激励双方当事人相互妥协让步。但是，事实情况并非如此。面对违法嫌疑人的认错认罚，公安机关所能给予的对等激励其实颇为有限。根据《公安行政程序规定》第46条第1款的规定，在快速办理的行政案件中，公安机关可以根据违法行为人的认错悔改情节“依法对违法行为人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚”，此处强调从宽处罚须“依法”进行，而现行《行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律，均没有将当事人认错认罚规定为独立的量罚情节。尽管已有一些地方发布的公安行政处罚裁量基准对认错认罚后的减免处罚作了规定，但随着《行政处罚法》第32条第5项将从轻或减轻处罚的法规范依据明确为法律、法规和规章，这些依据裁量基准所创设的量罚情节的合法性就需要重新加以检讨。此外，在近年来上级主管部门强化执法追责的背景下，公安民警也不会轻易地选择在法定量罚情节外实施从宽处罚。就此而言，在违法嫌疑人眼中，所谓的从轻、减轻或不予处罚，无异于一种“口惠而实不至”的制度安排。

　　第三，法定主义与意思自治之间存有矛盾。由于认错认罚式快速办理程序内含两种截然不同的程序要素，因此其在实际运行中出现坚持法定规则还是实行协商处理的矛盾。具体表现是：（1）在案件适用范围上，《公安行政程序规定》第41条采取法定主义的技术，详细列举了四类不适用快速办理程序的情形。但是，如果按照合意制度的运行逻辑，那么在受案范围上应贯彻意思自治原则，只要违法嫌疑人系出于真实自愿并充分知晓程序适用的后果，经双方达成合意，就没有理由限制该程序的适用范围。（2）在办案程序方面，尽管现行制度已作出一定简化，但仍然不够彻底，主要表现在《公安行政程序规定》第43、44条对快速办理案件的调查程序和审核审批程序作了明文要求。而按照合意程序的运作逻辑，在办案程序问题上同样可以贯彻意思自治，只要双方达成有效合意，调查、审核审批等程序就可作进一步简化，使其成为比简易程序更简单的一种程序类型。刑事审判领域的速裁程序比简易程序的构造更为简单，便是明证。

　　第四，执法风险难以有效控制。对于公安机关而言，现行的认错认罚式快速办理程序是一种具有高度风险的制度安排。这种风险具体表现为三个方面：（1）在行政处罚过程中，民警难以准确判断行政相对人是否真心认错认罚以及对违法事实认定与法律适用均没有异议。（2）如果行政相对人事后推翻认错认罚，那么按照现行法律规定，仍然允许其申请行政复议或者提起行政诉讼。这样的制度设计仍然是按照裁决程序的原理展开的，与认错认罚制度追求案结事了的宗旨难以契合。（3）一旦行政相对人事后发动救济程序，在执法案卷主义的约束下，公安机关就无法重新启动调查程序。由于此前公安机关的取证调查程序已在很大程度上被简化，此时整个行政处罚案件的证据就犹如建立在流沙之上，违法风险极大。以上三类风险因素的作用交织，在相当程度上抑制了基层公安机关适用快速办理程序的积极性。

　　（三）程序分化作为解困之道

　　现行认错认罚式快速办理程序之所以会陷入困境，在根本上是因为该程序中杂糅了合意与裁决两种截然不同的程序要素，两者之间的差异性难以调和，致使制度设计者难免左顾右盼。由于其中蕴含着巨大张力，快速办理程序机制尽管体现了案件双方的协商内容，但这种合意要素并不显著；尽管有一定的效率提升作用，却又无法彻底释放程序加速的制度效能。这既是该制度在实施后未能在各地全面普及开来的深层次原因之所在，也解释了为何在认错认罚式快速办理程序出台之后，公安部以及全国人大常委会还在持续探索其他形式的快速办理程序。

　　要走出目前困境，就须直面问题的根源，改变现行认错认罚式快速办理制度中的程序杂糅状况。对此，应从中拆分出合意型快速办理程序与强制型快速办理程序两类独立的程序模式。前者承继了现行认错认罚式快速办理程序中行政相对人认错认罚这一核心要素，旨在通过行政机关与行政相对人达成和解妥协，简化行政案件的办理方式，实现案结事了的目标；而后者体现了近年来在寻求行政处罚案件快速办理方面新的探索方向，也即在行政处罚机关与行政相对人无法达成合意的情况下，通过优化行政处罚办案流程及技术，实现行政执法资源的优化配置。两者之间存在诸多显著的制度差异。未来快速办理程序构建的基本方向应当是实行双轨制，并分类展开制度构建，让“合意的归合意、裁决的归裁决”。

　　需要指出的是，构建行政处罚快速办理程序的双轨制，涉及对众多现行立法的调整，需要在立法论层面进行整体考量和顶层设计。以往在公安、海关、网信等一些具体领域零星开展的以低位阶立法为主要载体的程序探索，已经显现出规则创制空间有限、立法横向协同不足等缺陷，故未来应从高位阶立法的层面上统筹相关规则的构建。立法的基本方向是：

　　第一，伴随程序的分化，现行《行政处罚法》上简易程序与普通程序二分格局逐渐被打破，为此需要通过修法，在该法第5章中新设一节“快速办理程序”，将双轨制的快速办理程序写入其中，并从案件适用范围、启动条件、有待简化的程序等方面作出差异化的制度安排，由此在立法层面形成快速办理程序、简易程序、普通程序并立的“三分格局”。其中，快速办理程序并非一体化的程序，其所包含的双轨程序实际上分居于简易程序的两端，由此按程序复杂程度递减顺序形成“普通程序→强制型快速办理程序→简易程序→合意型快速办理程序”的制度格局。

　　第二，行政处罚的快速办理程序是依托行政过程而非诉讼程序展开的，行政机关在适用快速办理程序以后，还面临后续行政相对人发动救济程序之挑战。这一点与民事小额诉讼程序、刑事速裁程序等在诉讼环节运行的程序简化制度存在本质差异。因此，唯有通过对《中华人民共和国行政诉讼法》相关救济规则作出联动修改，缓解快速办理程序在救济阶段可能面临的阻力，才能真正打消行政机关适用该程序的顾虑，推动行政处罚快速办理程序行稳致远。

　　四、合意型快速办理程序的重塑

　　当前占据主导地位的认错认罚式快速办理程序，已带有颇为浓重的合意制度底色。要从中进一步分离出合意型快速办理程序，立法的主要任务是将其中影响合意达成的制度部件予以清除，使之被塑造为名副其实的合意机制。

　　（一）与行政执法和解的界分

　　构建独立的合意型快速办理程序，可能面临如下质疑：该程序属于行政执法和解制度的一种“翻版”，在该制度之外另行设立快速办理程序是否具有必要性？诚然，行政执法和解制度与合意型快速办理程序在外观上颇为相似，两者都是行政机关与违法嫌疑人之间通过协商和让步处理案件的机制，极易产生混淆。但是，实际上二者之间存在如下重要区别。（1）适用案件的复杂程度有别。从域外行政程序法典的规定来看，行政执法和解的适用一般以案件所涉事实或法律难以查明为前提。换言之，行政执法和解是为应对复杂案件所设置的一种合意型程序装置，目前仅在我国反倾销、反垄断、金融监管等有限领域中得到适用。而合意型快速办理程序则没有这一限制，在复杂或简单案件中均能适用，且以简单案件为主。（2）办案程序周期不同。适用行政执法和解需要中止调查，并跟踪观察违法嫌疑人的整改或落实承诺情况，整个程序历时较长。而合意型快速办理程序无须受这一条件的限制，办案速度通常也较快。（3）结案方式存在差异。在行政执法和解中，如果违法嫌疑人完全履行承诺，那么行政机关最终作出的是终止调查决定。而在合意型快速办理程序完结之时，行政机关仍须对相对人作出一个包含实体处理内容的处罚决定。可见，合意型快速办理程序有其自身独立存在的价值，无法被行政执法和解包容或取代。

　　（二）程序规则的本体配置

　　1. 程序启动应基于双方合意

　　行政处罚快速办理程序的启动应基于双方合意，且当事人必须出于真实意愿，并充分知晓该程序适用的法律后果。考虑到行政机关相较于行政相对人在知识信息和法律地位等方面均处于优势地位，制度设计的重点应放在保障行政相对人的知情同意权利之上。对此，可通过科予行政机关充分告知的义务，从源头上防范适用快速办理程序的风险。建议在适用合意型快速办理程序之时，由行政机关出具《快速办理程序权利义务告知书》，向行政相对人充分告知适用该程序的法律后果，尤其是应清楚地告知其后续救济权利将受到限制的后果。如果相对人在充分告知后仍然同意适用该程序，那么还应当要求其在文书上自行书写知情同意事项，并签名确认，确保同意的真实性。

　　为充分体现合意程序的运作逻辑，对于快速办理程序的具体适用范围，无须由立法作出专门划定。只要能落实双方的真实合意，所有类型的行政处罚案件就都可适用该程序。但是，当前实践中上级机关给基层执法单位下达程序适用指标的做法应予废止，以有效防范行政机关为应付指标考核而将合意异化为单方同意甚至强制的风险。

　　2. 调查取证程序环节的极简主义

　　在合意型快速办理程序中，整个行政处罚证据体系都是建立在行政相对人自认的基础之上的。在此背景下，行政机关取证的重心应当放在获取行政相对人对违法事实和处罚决定的自认承诺之上。这些证据既可以由行政相对人通过自行书写认错认罚具结书等材料加以提供，也可以由行政机关通过制作询问笔录、音视频记录等方式固定下来。通过上述操作，行政机关以往在办理行政案件过程中耗时最长的调查取证环节可以得到实质性简化。因此，全面调查原则在合意型快速办理程序中应不再适用。虽然在必要时行政机关仍可以收集其他方面的证据，但是这些证据处于辅助性地位，仅作印证、补强当事人的自认之用。

　　上述程序规则意味着，在调查取证方面，快速办理程序贯彻了程序彻底简化的要求，其程序构造相较于简易程序而言更为简单。这样的制度设计，有利于充分释放合意型快速办理程序在加快行政案件办理进度方面的潜能。

　　3. 落实对行政相对人认错认罚的制度激励

　　行政相对人认错认罚后，行政机关应当给予其相应的从宽处罚待遇。这是合意型快速办理程序中的关键制度设计。刑事诉讼法学者在讨论认罪认罚从宽制度时已经意识到这一点，并明确指出：“认罪认罚从宽制度改革应致力于解决被追诉人认罪认罚却得不到适当、有效从宽处理的实践难题，因此，这一改革应主要从实体法层面着手，明确认罪认罚后从宽处理的具体规则”。刑法学者也建议修改《中华人民共和国刑法》第61条，将犯罪分子的认罪认罚情况作为一项独立的量刑因素。上述观点同样适用于行政领域的合意型快速办理程序，符合该类程序兼顾各方主体利益的价值取向。若能据此确立认错认罚从宽的处理机制，则有关程序简化改革偏重效率而忽视公平的质疑亦可得以消解。

　　现行行政立法落实认错认罚制度激励措施的进展程度不一。目前，仅有海关行政处罚领域迈出积极步伐。《海关办理行政处罚案件程序规定》第58条第2款规定：“当事人积极配合海关调查且认错认罚的……可以从轻或者减轻处罚。”这一条款中并无“依法”二字之限定，依据《行政处罚法》第32条第5项的兜底规定，由海关总署的部门规章确立的从轻或减轻处罚情形，可以作为独立适用的从宽处理依据。与之不同，《公安行政程序规定》第46条第1款、《消防救援机构办理行政案件程序规定》第79条和《海警机构行政执法程序规定》第189条均强调从轻、减轻或不予处罚应“依法”进行，但实际上没有相应的适格法律规范对认错认罚从宽这一量罚情形作出单独规定，导致该条款在执行中出现空转。而在《中国人民银行行政处罚程序规定》第32条和《网信部门行政执法程序规定》 第35条中，制度设计者对于从宽处理措施甚至只字未提。要改变上述各领域进度不一的状况，未来应考虑修改现行《行政处罚法》第32条，将行政相对人的认错认罚增列为法定的从宽量罚情形。

　　4. 与普通程序的分立

　　在合意型快速办理程序开启之后，一旦双方无法达成合意，或者当事人撤回此前的同意适用快速办理程序之意思表示，行政机关就需要将之转为普通程序办理案件。在此情况下，为了消减当事人对合意程序的顾虑，应当明确划分这两类程序之间的界限，即此前在合意程序中行政机关获取的当事人对违法事实的承认、认错认罚等证据，在后续的普通程序中排除适用。换言之，在程序回转后，行政机关应当恢复对案件事实的全面调查。

　　此外，在执法人员配备方面，同样应贯彻普通程序与合意程序分立的原则，即最初参与普通程序的执法人员，在案件转为合意型快速办理程序后不得再参与案件办理工作，反之亦然。这种做法或许会因人手转换而给行政机关造成一定的负担，但对于消解行政相对人的顾虑以及确保个案公正而言至关重要，有助于让行政相对人真正认可最终作出的行政处罚决定。

　　（三）救济规则的配套优化

　　认错认罚式快速办理程序自推行以来，部分地区披露的数据显示，当事人极少对所作出的行政处罚决定提出争讼。例如，山东省在2021年上半年共快速办结行政案件6万余起，其中没有一起案件引发后续的行政诉讼或者信访。不过，从全国整体情况来看，近年来因行政案件快速办理引发的争讼案件正在逐渐增多。有鉴于此，在未来快速办理程序的设计中，应当着力解决如下问题：在行政机关基于行政相对人的认错认罚作出行政处罚决定以后，如果后者反悔，是否允许重新启动救济程序？如果允许，那么当事人救济权利的行使是否应受到一定的限制？

　　关于在认错认罚以后是否还应允许行政相对人发动救济程序，目前有两种截然对立的观点。一种观点是，既然行政相对人已经认错认罚，且行政机关在此基础上已作出正式处罚决定，基于禁止反言以及责任自负的原理，后续就不应再允许其提起行政复议或者行政诉讼。另一种观点是，行政相对人的救济权利不应受到限制，在当前司法实践中，认错认罚的行政相对人针对公安行政处罚决定提起行政诉讼的，法院基本都予以立案受理。其实，这两种观点都不可取。第一种观点过于偏重行政机关工作效率的维护，是一种有失公正的制度设计，特别是在行政机关利用其优势地位不当诱使行政相对人作出认错认罚承诺的情况下，后者就会丧失有效的权利救济机会。而后一种观点又置行政机关于十分被动的境地，由此反过来会抑制行政机关适用该程序的积极性。笔者认为，对于经由合意程序所作出的行政处罚决定，其后续的救济规则设计应当选择折中方案，实行有限制的救济权利配置。在比较法上，奥地利行政处罚上的速决程序提供了有益镜鉴。作为奥地利行政处罚上的一种特殊处罚程序，速决程序设置于简易程序之下，办案程序环节更为简单。依据《奥地利行政罚法》第50条的规定，对于90欧元以下的罚款，行政机关可以授权特定公务人员适用速决处罚决定程序作出预设格式的行政处罚决定。对于该决定，被处罚人不得提起法律救济，但若其拒绝缴纳罚款或超过两周未能支付罚款，则该速决决定即告失效，公务人员应将案件回转到其他程序办理。从奥地利的速决程序可以看出，该国不允许直接针对速决处罚决定提起诉讼，但可以在一定的期限内将案件转入其他行政处罚程序之中，进而获得相应的法律救济。这一程序充分体现了速决程序与普通程序的分立与衔接，值得我国借鉴。

　　相反，我国民事小额诉讼程序的实践值得反思。2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）增设了小额诉讼程序，并明确了其适用条件。只要案件符合法定要件，法院就有权强制适用该程序，并实行一审终审，这与多数域外立法允许对小额诉讼裁判提出特殊救济的做法存在显著区别。在实践中，因当事人无法提起上诉，故相关案件在裁判生效后往往转而进入信访或再审渠道。在当前审判管理及绩效考核体制下，为规避案件进入信访或被再审改判的风险，法院倾向于回避该程序的适用，从而导致其实际适用率长期偏低。对此，民事诉讼学界已展开反思，学者们认为不应完全由法院依职权强制适用小额诉讼程序，而应赋予当事人一定的程序选择权，并在裁判后允许当事人通过复议、异议等途径寻求救济。若能依此思路推进修法，则小额诉讼程序将在实质上转化为一种合意型程序，同时并未完全剥夺当事人的救济机会。小额诉讼程序制度演进对构建合意型快速办理程序中的救济机制，具有重要的借鉴意义。

　　在具体规则构建方面，未来在行政机关经由合意程序作出处罚决定后，《行政处罚法》可赋予行政相对人24个小时的犹豫期。一旦其在该犹豫期内提出异议，先前的行政处罚决定就宣告废止，行政机关应将案件转入普通程序办理，并另行作出行政处罚决定。如果对于新作出的行政处罚决定不服，那么行政相对人可以依法寻求行政复议、行政诉讼等救济。相反，如果行政相对人自行履行了基于合意程序所作出的行政处罚决定，或者超过犹豫期才提出异议，那么丧失救济权利。这样的制度设计能够较好地平衡行政处罚机关与行政相对人双方的利益诉求。

　　五、强制型快速办理程序的构建

　　伴随着社会价值观念的多元化以及民众权利意识的增强，适用合意型快速办理程序的难度正在不断增加。因此，当合意型快速办理程序无法启用之时，就需要借由强制型快速办理程序的引入来提升行政执法效能。这是在合意型快速办理程序之外还要单独构建一类快速办理程序的核心理据之所在。此外，2021年修订的《行政处罚法》第49条所规定的突发事件应对场景中的快速办理程序，也为强制型快速办理程序的单独构建提供了规范基础。在此基础上，未来该条的适用范围有必要作出拓展，以及如何简化处罚案件的办理程序需要进一步明确。为此，首先需要厘清强制型快速办理程序与相关程序类型之间的关系，在此基础上展开对这类程序制度的具体构建，并对相关救济审查规则进行调适。

　　（一）强制型快速办理程序与简易程序、普通程序的关系

　　从程序的繁简程度看，强制型快速办理程序介于简易程序与普通程序之间。为此，应进一步厘清其与这两类相邻程序之间的关系。

　　1. 强制型快速办理程序与简易程序的关系

　　简易程序与强制型快速办理程序的启动，均无须征得行政相对人同意。两者都力图实现“简案快办”，优化执法资源的配置。但是，实际上，它们之间仍然存在本质性区别，具体表现为二者对所适用案件的事实认定要求不同。无论是《行政处罚法》第51条还是《公安行政程序规定》第37条，都要求行政案件简易程序的适用以“事实确凿”为前提。而《公安行政程序规定》第40条在规定快速办理程序时，相对应的适用条件被表述为“事实清楚”。由此可见，快速办理程序在查明案件事实方面的要求是低于简易程序的，这表明强制型快速办理程序的适用范围要大于简易程序，其吸纳行政案件的制度空间更大。

　　尽管存在上述差异，强制型快速办理程序的制度构建还是应当放在与简易程序改革协同推进的框架中展开。因为一旦立法者放宽简易程序的适用条件，就会分流部分本应由强制型快速办理程序受理的案件，这些被分流的案件将在更快的赛道上被消化。学界在有关简化行政处罚程序的讨论中也有提出对简易程序加以改革的主张，其原因也正在于此。并且，2021年修订的《行政处罚法》已经对此作出正面回应，扩张了简易程序的适用范围。但是，简易程序在提升执法效能方面的作用仍存在一定局限。通货膨胀因素以及近年来在生态环境、市场监管等众多领域中涌现的加重设定处罚幅度之立法政策，都在无形中抵消了简易程序法定适用范围扩张后的实际效果。在此背景下，关注强制型快速办理程序这一新的程序简化通道的规则构建，成为更为必要和可行的制度选择。

　　2. 强制型快速办理程序与普通程序的界分

　　与普通程序相比，强制型快速办理程序将简化特定办案步骤。这在一定程度上是以牺牲全面查清案件事实、充分保障执法相对人权益为代价的。为控制强制型快速办理程序在此方面蕴藏的风险，立法上应当划定其具体适用范围。参考《中华人民共和国海警法》第31条有关快速办理程序适用案件范围的规定，未来修订《行政处罚法》时可以通过反面排除列举的立法技术，将诸如依法应当适用听证程序的案件、可能作出10日以上行政拘留处罚的案件、有重大社会影响的案件等情形，列为禁止适用强制型快速办理程序的案件类型。换言之，此类重大复杂的案件只能在普通程序中加以办理。而除此之外的案件，均可以适用强制型快速办理程序，其适用范围也就此可以得到厘清。

　　（二）程序简化的基本方向

　　在强制型快速办理程序中，程序简化的重点应放在对行政机关内部办案流程的优化重组之上，从中腾挪出加快案件办理的空间。此外，还可以对部分外部行政程序开展审慎的改革。

　　1. 以行政机关内部流程再造和执法技术改革为重点

　　当前行政处罚案件的办理效率之所以不高，在一定程度上是因为行政机关内部实行过度的科层化管理。以公安机关为例，在近年来强化执法规范建设的背景下，处罚案件办理过程中的内部审批、审核、请示报告等内部程序呈现出逐渐增多之势，对于执法文书的要求也日趋严格。这些程序在本质上属于公安机关为了提升执法质量而采取的内控措施，且诸如审批等内部程序在降低行政处罚决定出错概率方面的价值也颇为有限。然而，它们在实践运行中却成为不可省略的要求，由此耗费了基层民警大量的时间和精力。因此，未来强制型快速办理程序的构建，需要着力解决处罚案件办理过程中内部流程繁多、办案效率低下的问题。在这方面，《公安行政程序规定》第44、45条已经作出颇为有益的探索，压减合并了重复的审核审批程序，并简化了相关文书材料要求。未来《行政处罚法》修改时应当对强制型快速办理程序在内部审批、法制审核、文书制作等方面的简化要求作出明文规定，使之与普通程序的运作显著区别开来。

　　此外，行政机关还应积极探索应用智能执法设备，依靠科技赋能和数字化牵引压减办案周期，进而提升执法效能。在这方面，公安系统的探索同样颇具参考价值。例如，江苏省张家港市交警大队开发的“掌上行政速裁”智能办案系统自应用以来，实现了每起道路交通违法案件平均在15分钟内办结，办案效率整体上提升75%以上，结案时的案卷页数也由原先的30余页大幅压减至3页。今后，随着人工智能技术的进一步发展，在行政处罚案件的办理上还有望应用更为智能化的办案设备，在证据智能化收集、法律规范自动匹配、自动化审批乃至自动文书生成等方面发挥积极作用，为实现行政案件的快速办理提供更多可能。在此背景下，2021年修订的《行政处罚法》第41条所引入的基于监控设备应用场景的非现场执法条款将不敷使用，未来的《行政处罚法》修订应当对自动化条款作出规范升级，以适应快速办理程序的配套需要。

　　2. 审慎对待外部行政程序的简化

　　与内部行政程序不同，外部行政程序直接关涉行政相对人权益的保障。因此，行政机关在实施诸如告知、听取陈述和申辩、调查取证、送达等外部行政程序时应依法进行，不能轻易予以简化，否则就会违背正当程序原则。尤其是在调查取证环节，行政机关应当按照办理常规行政处罚案件的取证要求，客观、全面地收集证据材料，使得这些证据材料能够在后续的救济环节经得起检验。例外情形是，在上述各项外部行政程序的实施方式上，行政机关可以在不影响行政相对人权利的前提下实行适度简化。例如，在处罚告知时，在确保执法记录仪有效运行的情况下，可以采用口头方式。又如，对于行政相对人提出的申辩意见，行政机关可以自行压缩程序裁量空间，当场复核，并即时向行政相对人反馈采纳情况。

　　（三）救济审查规则之调适

　　在适用强制型快速办理程序作出行政处罚决定后，行政相对人应当享有完整的诉诸行政复议、行政诉讼等救济渠道的权利。这有助于缓解行政相对人因被动适用该程序而产生的顾虑。与此同时，快速办理程序毕竟代表行政机关在有限的执法资源约束之下寻求资源优化配置的一种努力，在此类案件进入后续的救济程序后，其中要处理的一个核心问题是，行政机关对内部程序进行的简化将会对行政行为的效力产生何种影响？法院应当如何对其进行评价？

　　近年来，立法上出现了一种加强行政机关内部程序约束的趋势。这一点与快速办理程序所追求的简化内部程序的方向恰好相反。以法制审核为例，该制度早在2017年《行政处罚法》修正时就被载入立法。2021年修订的《行政处罚法》第58条进一步规定：“未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。”但是，如果行政机关没有经过法制审核程序或者在审核未通过的情况下即作出处罚决定，那么是否必然会影响该决定的效力？从我国司法实务的运作情况来看，有法院对此持否定态度。例如，在“桂林市叠彩肉联加工有限公司与桂林市自然资源局土地行政处罚纠纷再审案”中，广西壮族自治区高级人民法院认为：“有关行政执法决定要经过法制审核的要求，是行政机关内部工作要求。行政处罚决定一经向当事人送达，即发生法律效力，即使未经过法制审核，也并不影响行政处罚决定发生法律效力。”

　　笔者认为，以上法院对内部行政程序所持宽松审查立场的观点是可取的。从国务院推行行政执法“三项制度”的初衷来看，其本意在于加强对行政活动的内部监督控制，是行政系统内部推行的一项自制措施。因此，法制审核仅具有内部效力，不应将违反外部行政程序的法律后果机械地套用到内部行政程序之上。在作出行政处罚决定之前，即使没有经过法制审核或者法制审核没有通过，在后续的行政诉讼中法院也应当展开实质审查，只要系争行政处罚决定在其他方面满足合法要件，就不宜对其效力作出否定性评价。采取这样的制度设计，有助于确保法院在合法性问题上的最终判断权，而不是将其全权委诸行政过程中的法制审核人员。同理，对于未经内部审批、集体讨论等违反内部程序的行政行为，法院审查时也应遵照上述判断规则，不能简单以违反内部程序为由对其效力作出否定性评价。否则，强制型快速办理程序在简化内部程序方面的效能将被抵消。

　　结语

　　在过去的十余年间，“繁简分流”构成我国司法改革领域的一个重要关键词。2012年《民事诉讼法》修改时写入小额诉讼程序，2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》修改时写入速裁程序和认罪认罚从宽制度，都是实施诉讼程序分化的有益尝试。这些立法成果的取得，与诉讼法学界的长期关注和积极呼吁是分不开的。相较而言，行政法学界对于行政执法程序分化与繁简分流的讨论显得较为寂寥。迄今为止，普通程序与简易程序的“二分法”作为行政处罚程序类型的主流观念，其正当性尚未得到系统检讨。可以说，在探索行政处罚程序的简化加速方面，公安、海关等众多实践部门已走在学术界前面。这些实践探索正在推动行政执法的繁简分流进程，能够为未来在《行政处罚法》层面塑造普通程序、简易程序与快速办理程序三元分置的格局奠定基础。本文对认错认罚式快速办理程序这一发端自公安领域、现已扩散到众多执法领域中的代表性程序改革实践样本作了剖析和检讨，在此基础上提出实行双轨程序架构的改革建议，并对合意型快速办理程序与强制型快速办理程序的各自制度设计要点提出了初步构想。至于更为细致全面的研究，仍然需要行政法学界的持续关注和共同努力。

来源：行政法实务