【裁判要旨】

　　《行政处罚法》对于事先告知的内容与最终作出的处罚决定在内容不一致的情形下是否需要再次告知没有明确规定,但是考虑事先告知程序的立法本意应该是保障当事人的陈述、申辩以及听证的权利,如果事先告知的内容完整齐备则已保障了当事人权利,且在充分听取其申辩之后,认定的违法事实没有扩大或者新增,最终作出的行政处罚的种类和幅度没有改变,而直接行使自由裁量权,在已告知的处罚幅度范围内,作出相对从轻处罚的决定,因事先告知程序的意义已经实现,这种情况下一般不宜认定为行政处罚程序违法;如果听取陈述后作出了改变或扩大所认定的违法事实、采信的证据、处罚的种类和幅度发生变化或适用法律也发生变化,则仍需要重新告知。

　　【案号】

　　山东省济南市槐荫区人民法院(2018)鲁0104行初10号。

　　【案情】

　　原告:闽隆公司。

　　被告:槐荫区食药监局。

　　槐荫区食药监局接到相关投诉后于2017年6月21日对闽隆公司涉嫌经营标签不符合规定的干海参的行为立案调查,确认了涉案干海参合格、生产工艺符合GB31602要求、盐的含量符合标准要求、标签上未标盐分含量范围等事实。2017年8月8日,槐荫区食药监局向闽隆公司送达了济槐食药监食罚告[2017]370104068号行政处罚事先告知书及济槐食药监食听告[2017]370104068号听证告知书,拟作出的行政处罚为:1.没收违法经营所得2990元;2.并处罚款20000元,罚没款共计人民币22990元。闽隆公司在法定期限内未提出听证申请,但提出了陈述申辩。经复核,槐荫区食药监局于2017年8月30日对闽隆公司作出济槐食药监食罚[2017]370104068号行政处罚决定书(主要内容为:1.没收违法经营所得2990元;2.并处罚款10000元,上述罚没款共计人民币12990元)。并于2017年9月4日向闽隆公司送达。闽隆公司对上述行政处罚决定书不服,遂向本院提起行政诉讼。

　　【审判】

　　济南市槐荫区人民法院于2018年6月26日作出(2018)鲁0104行初10号行政判决书,认定:《行政处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”本案中,槐荫区食药监局履行了行政处罚事先告知和听取闽隆公司陈述、申辩的职责,已经保障了闽隆公司陈述申辩的权利。案涉行政处罚决定书罚款数额由行政处罚事先告知书确定的20000元变更为10000元,是槐荫区食药监局听取闽隆公司的陈述申辩之后,经过自由裁量,作出较之前更轻的行政处罚,陈述申辩权利的意义已经实现,且该处罚决定书中认定的违法事实、采信的证据、处罚的种类和幅度以及法律适用均没有改变。因此,闽隆公司在庭审中所述“听证通知书与事先处罚告知书金额均为20000元,行政处罚书金额为10000元,属于处罚决定行政内容的变更,依据行政处罚法视为没有告知原告处罚内容,其程序违法”,理由不能成立,本院不予采信。判决:驳回原告闽隆公司的诉讼请求。

　　【评析】

　　一、行政处罚事先告知的程序价值及质量要求

　　(一)程序价值

　　《行政处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据,并告知当事人依法享有的权利。”第三十二规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”是我国首次以法律形式确立的行政处罚事先告知程序。行政行为的事先告知,是指行政机关在行使行政职权过程中,将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示,以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。行政公正原则最基本的要求是行政相对人应当有权知悉可能影响其合法权益的行政行为,以确保行政相对人有效地行使申辩权。事先告知程序便是实现行政公正原则的基本途径之一。

　　从立法目的和作用来看,事先告知程序是针对行政管理活动中国家行政管理机关与被管理的相对人的法律地位不平等性而设立的,目的在于通过这一程序,赋予当事人知情权、陈述权、申辩权,使当事人在行政机关作出处罚决定之前,有了解行政机关作出处罚决定的事实、理由和依据,并进行申辩、提出自己看法的机会,以维护自己的合法权益;同时,行政机关通过听取相对人陈述和申辩,有利于全面了解案件全貌,避免行政机关可能产生的对当事人随意惩治、滥施处罚或者专横处罚现象,确保处罚决定的准确性、合理性、合法性,它的着力点在于实现行政公正。所以,告知是行政处罚实施机关在作出行政处罚行为之前必须履行的程序性义务,是为了保障当事人顺利行使陈述权和申辩权而存在,不告知或者告知不符合法律规定,都可以构成行政处罚行为可撤销的理由。

　　(二)质量要求

　　行政处罚事先告知的内容应当围绕立法目的展开,这就必然要求对其内容的质量即告知的深度和广度提出一定的要求。具体来说主要有以下内容:一是告知内容应当完整、明确、具体,告知内容各要素即案件事实、法律依据、处罚理由、处罚的种类和幅度;二是告知的内容应当确保陈述、申辩得以顺利贯彻,行政相对人的陈述、申辩的内容具有很强的针对性,因此如果告知内容不完整或不具体,那么陈述、申辩就没有具体的对象目标,从而导致陈述、申辩失去意义。

　　二、陈述、申辩和听证的程序价值

　　《行政处罚法》第六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十二条第一款规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。”第四十二条对听证事项进行了明确的规定,行政机关在作出行政处罚前,当事人具备申请听证的权利,该条中同时也对听证的组织程序进行了规定。

　　行政机关在作出行政处罚等具体行政行为时保障行政相对人的陈述、申辩权,是法治社会发展的必然趋势,也是行政处罚决定的正确作出、行政处罚程序合法的重要条件。我国在立法上将当事人的陈述权和申辩权进行完整的规定,陈述权指的就是当事人在行政处罚的过程中,向行政机关针对案件的事实进行有效的叙述;而申辩权指的就是当事人可以针对行政机关的事实和理由,进行辩解和质证;听证权指的是行政机关作出决定,如果对当事人具有不利影响,那么就要采取听证会的形式,听取当事人的陈述,使对方的观点遭到反驳,听证权就是申辩和质证相关事实和证据,与陈述权和申辩权相比较,听证权只是针对重大事件。

　　与受处罚人的陈述权和申辩权相对应的是行政机关听取意见的义务,行政机关在作出行政处罚决定之前,必须充分听取受处罚人的意见,对受处罚人提出的事实、理由和证据进行复核,如果受处罚人提出的事实、理由和论据合法成立,行政机关应当采纳且不能因为受处罚人的陈述申辩而加重处罚。

　　三、行政处罚事先告知程序已经合法履行后的路径选择

　　(一)可以直接作出行政处罚决定的情形

　　1.事先告知书的内容完整、齐备,经当事人陈述、申辩,行政机关经过复核后,仍旧认定拟作出的处罚决定事实清楚、证据确实充分,适用法律正确,即可直接作出行政处罚决定书,并依法向当事人送达;

　　2.事先告知书的内容完整、齐备,经当事人陈述、申辩,行政机关经过复核后,在处罚的同一幅度范围内从轻对受处罚人的处罚,因对认定的违法事实、采信的证据、处罚的种类和幅度以及法律适用均没有改变,且事先告知制度设立的法律意义已经实现,当事人亦进行了有效的陈述、申辩,行政机关已对当事人陈述、申辩的内容予以采信,在作出最终的行政处罚决定书之前无须重新进行事先告知,这也是提高行政效率的应有之义,法院应当予以支持。

　　例如在本案中,《食品安全法》第一百二十五条第一款规定:“违反本法规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证……”因闽隆公司销售的产品货值金额不足一万元,违法所得数额较小,未造成严重不良后果,闽隆公司积极配合槐荫区食药监局的调查取证,槐荫区食药监局在充分听取闽隆公司的陈述、申辩意见之后,又从轻处罚作出行政处罚决定,在认定事实、处罚种类和幅度、法律适用均没有改变的情况下,将罚款数额由20000元在同一罚款幅度内从轻减少为10000元。槐荫区食药监局在查处该案后并综合考虑各种因素,直接作出较之前罚款更轻的行政处罚决定书符合法律规定及立法本意,无须重复履行告知程序。

　　(二)仍需再次履行告知程序的情形

　　告知的事实、理由、法律依据、处罚结果与正式的处罚决定不一致。正式处罚决定改变处罚告知时认定的事实,即改变行政处罚主要事实依据(法定事实要件的事实)。如果行政处罚中载有认定事实所依据的证据,告知中所采用的主要证据少,正式处罚中增加了许多新的主要证据支持其认定的事实;或者告知中没有采用的证据,而在正式处罚中采用了,都属于改变主要事实的情况。改变处罚决定的理由,将会改变当事人承担责任的方式和大小,导致适用法律和处罚结果的改变。改变法律依据是指改变处罚所适用的法律、法规、规章及规章以下的规范性文件和具体适用的条款。改变行政处罚的处理结果是指改变处罚的具体种类及幅度(注意该处不包含在同一幅度范围内从轻处罚的情形)。

　　正式行政处罚决定书中的这些改变与事先告知中所拟定的行政处罚相比,是一个新的行政处罚,作出新的行政处罚需要事前告知当事人处罚的内容,履行自己独立的告知程序,没有履行就是未告知。事前不告知当事人改变了告知内容的拟作出的正式处罚决定,将影响当事人对陈述权、申辩权的行使。当事人依法享有的陈述、申辩主要是针对行政机关在处罚时所认定的事实、理由、依据和处罚结果,提出自己的事实、理由、证据,认为应依据的法律及对处罚结果的轻重的意见,从而要求行政机关在处罚中予以考虑。

　　从行政处罚法立法本意的角度考虑,行政处罚正式决定与事先告知内容不一致将使行政处罚法规定的保护公民、法人和其他组织的合法权益,在行政处罚中最核心的权利即陈述申辩权得不到保护,为保护该权利而设定的行政机关应履行的告知义务,也使有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序应履行的义务得不到遵守,行政处罚法的目的得不到实现。因此,事先告知内容与正式处罚决定的事实、理由、法律依据和处罚结果不一致,法院在审理中应认定为未告知,且应以违反法定程序为由予以撤销。

　　(作者单位:山东省济南市槐荫区人民法院 山东省法官培训学院)

来源：行政诉讼与行政合规研究