拆迁过程中的强行搬离财物，作为阶段性行为不具有可诉性

　　裁判要点

　　过程性行政行为虽然其外观符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，如行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。发生在房屋征收过程中的强行搬离财物行为，是为拆除房屋进行的准备性活动，是整个拆迁过程中的阶段性行为，搬离财物行为本身不能从强制拆除行为整体中割裂开来产生独立的法律后果，其暂时性的行政法律效力最终因房屋强拆行为的实施而被吸收、覆盖导致失效，在行政机关最终实施了房屋强拆的情况下，搬离财物行为已不具备独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。

　　裁判文书

　　山东省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2018）鲁行终1645号

　　上诉人（原审原告）刘建贞。上诉人（原审原告）张良燕。

　　被上诉人（原审被告）济南市人民政府。

　　刘建贞、张良燕因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政强制一案，不服济南市中级人民法院于2018年5月30日作出的（2018）鲁01行初315号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年4月5日，济南市历下区人民政府作出济（历下）征字〔2016〕6号房屋征收决定，决定对济南中央商务区旧城改造项目用地范围内国有土地上房屋及其附属物实施征收，并确定房屋征收部门为历下区住房和城市建设局。原告位于济南市历下区工业南路66号二钢宿舍12号楼3单元202室的住宅在征收范围内。在房屋征收决定补偿方案限定的补偿签约期限之内，原告未就涉案房屋与房屋征收部门达成补偿协议。2017年3月7日，原告涉案房屋内的物品被搬离。另查明，原告对涉案房屋被拆除行为不服，于2017年4月25日以济南市历下区人民政府、济南市历下区住房和城市建设局为被告提起诉讼，主张两被告3月24日组织强行拆除原告位于济南市历下区工业南路66号二钢宿舍12号楼3单元202室的房屋，要求确认两被告的拆除行为违法。济南市中级人民法院于2018年4月10日作出（2017）鲁01行初448号行政判决：驳回原告对济南市历下区人民政府的起诉，确认济南市历下区住房和城市建设局强制拆除原告房屋的行为违法。原告和济南市历下区住房和城市建设局均不服一审判决，提起上诉。

　　原审法院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼所诉事项应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告所诉的事项为要求确认被告强行搬走其财产的行为违法。通常而言，如果行政机关单独组织实施对公民的财产予以强行搬离的行为，该种行为应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。但本案的不同之处在于，原告室内财产被搬离后，其房屋随即被组织实施强制拆除。此种情形下，该搬离财产的行为实质上是实施强制拆除行为的组成部分，系行政过程性行为，其与后续的强制拆除行为构成一个整体。搬离财产行为产生的法律后果被后续的强制拆除行为的法律后果所吸收，其本身并不能从强制拆除行为的整体中分割开来产生独立的法律后果。况且本案原告已对同一涉案房屋的强制拆除行为提起行政诉讼，鉴于涉案房屋内财产的搬离行为已被最终的房屋强制拆除行为所包容和吸纳，故该搬离财产的行为不再具有单独进行司法评价的意义，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。原告如果认为其财产受到损失，可以在先前所诉强拆行为被依法最终确认违法后再向适格被告一并主张赔偿，本案驳回原告起诉并不影响原告最终的权益主张。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第二款的规定，裁定驳回原告刘建贞、张良燕的起诉。上诉人刘建贞、张良燕不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定；依法将本案发回重审。理由如下：被上诉人搬离上诉人财产的行为属于单独的行为，原审法院应当依法单独审理。强制搬空财产的行为与强拆行为同时进行，搬空财物行为是刑事司法行为，不是强拆过程性行为，应另案处理。房屋强拆和强制搬空财物的主体不同，是不同的违法行为，不能混为一谈。本案一审没有开庭审理，程序违法。原审法院裁定没有对本案事实进行审查，应予撤销。被上诉人济南市政府未向本院提交书面答辩意见。

　　各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院认定的案件事实。上诉人刘建贞、张良燕在二审中提交的证据，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。本院认为，过程性行政行为虽然其外观符合可诉行政行为的特点，但从行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的行政法律效力，不应单独纳入行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条也明确将行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。本案所诉强行搬离财物的行为发生在房屋征收过程中，在上诉人与征收部门未达成安置补偿协议的情况下，室内物品被强行搬离，涉案房屋亦被组织强制拆除。搬离财物是为拆除房屋进行的准备性活动，是整个拆迁过程中的阶段性行为，搬离财物行为本身不能从强制拆除行为整体中割裂开来产生独立的法律后果，其暂时性的行政法律效力最终因房屋强拆行为的实施而被吸收、覆盖导致失效，在行政机关最终实施了房屋强拆的情况下，搬离财物行为已不具备独立的诉讼利益，不需裁判亦无法执行。且上诉人已经对涉案房屋的强制拆除行为提起行政诉讼，其包含的过程性行政行为可以在强拆案件中得到审查。上诉人针对房屋强制拆除过程中的搬离财物行为单独提起本案诉讼，既无实际意义，又无法律依据，依法应予驳回。如果上诉人认为在实施房屋强拆过程中存在财产损失可以在强拆行为被确认违法后向适格被告另行主张赔偿。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于原审未开庭审理问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，原审法院未予开庭迳行裁定驳回起诉并不违反相关规定。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。

　　审  判  长　    山　莹

　　审  判  员　    孙晓峰

　　审  判  员　    李莉军

　　二〇一八年十二月六日

　　书  记  员　    孟　真

　　来源：行政涉法研究