行政赔偿诉讼中的司法最终原则

　　01裁判摘要

　　基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照程序提出明确的赔偿请求且已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。

　　02案件基本信息

　　1.诉讼当事人

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某某

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：侯某某

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省枣庄市薛城区人民政府（以下简称枣庄市薛城区政府）

　　2.案件索引与裁判日期

　　一审：山东省枣庄市中级人民法院（2017）鲁04行初41号判决（2017年12月22日）

　　二审：山东省高级人民法院（2018）鲁行终744号判决（2019年3月19日）

　　再审：最高人民法院（2019）最高法行申8133号裁定（2019年12月31日）

　　3.案由

　　行政赔偿

　　03简要案情

　　2008年5月6日，枣庄市薛城区政府制定薛城区泰山南路城中村改造项目拆迁补偿安置方案，包括安置范围、补偿办法、回迁安置等主要内容。张某某、侯某某房屋在该文件规定的拆迁范围之内。2010年5月25日，张某某、侯某某的涉案房屋被拆除。

　　2013年9月10日，张某某以其房屋被强行拆除、造成经济损失为由，向滕州市人民法院分别提起确认行政行为违法诉讼及行政赔偿诉讼。2014年3月21日，滕州市人民法院作出行政判决，确认枣庄市薛城区政府强制拆除张某某房屋的行为违法。枣庄市薛城区政府不服该判决提起上诉，枣庄市中级人民法院维持滕州市人民法院的行政判决。

　　2015年6月17日，张某某、侯某某向枣庄市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，要求判令枣庄市薛城区政府赔偿损失。枣庄市中级人民法院作出（2015）枣行初字第14号判决，判决枣庄市薛城区政府赔偿申请人房屋损失及相应利息。张某某、侯某某不服提起上诉。山东省高级人民法院作出（2017）鲁行终452号裁定，认为枣庄市薛城区政府赔偿申请人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，枣庄市中级人民法院判决赔偿数额显属不当，应予撤销，裁定撤销（2015）枣行初字第14号判决，发回枣庄市中级人民法院重审。

　　山东省枣庄市中级人民法院一审判决：枣庄市薛城区政府于判决生效之日起30日内赔偿张学志、侯传兰房屋损失、附属物损失、搬迁补助费、临时安置补助费，共计4，543，984.08元；驳回申请人的其他赔偿请求。张某某、侯某某不服一审判决，提出上诉。山东省高级人民法院判决：撤销一审行政赔偿判决；责令枣庄市薛城区政府于判决生效之日起90日内对张某某、侯某某依法予以全面赔偿。

　　张某某、侯某某不服二审判决，向最高人民法院申请再审。

　　04案件焦点

　　在行政机关的行政行为已经被人民法院生效判决确认违法后，当事人向人民法院提起行政赔偿诉讼，人民法院是否可以不对赔偿请求做出实体处理，而判决行政机关全面赔偿。

　　05裁判结果

　　最高人民法院经审查认为：二审认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要枣庄市薛城区政府进一步审查核实”，并判决撤销一审行政赔偿判决，责令枣庄市薛城区政府对申请人依法予以全面赔偿，有违司法最终原则，裁判方式明显不当。二审关于“枣庄市薛城区政府在协调化解不成时及时作出赔偿决定，申请人可寻求司法救济”的指引，无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源。而且根据询问了解的情况，双方当事人无法通过协商解决争议，枣庄市薛城区政府作出的补偿通知中确定的房屋损失及附属物损失较枣庄市中级人民法院第一次一审判决的赔偿数额更低，张某某、侯某某申请执行亦被驳回，本案争议仍处于待决状态。二审判决方式适用法律错误，应予纠正。山东省高级人民法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。遂裁定本案指令山东省高级人民法院再审。

　　06裁判摘要评析

　　本案是一起由于行政机关强制拆除房屋的行政行为被人民法院确认违法后引起的行政赔偿诉讼。本案值得探讨的问题在于，在行政机关的行政行为已经被人民法院生效判决确认违法后，当事人向人民法院提起行政赔偿诉讼，人民法院是否可以不对赔偿请求做出实体处理，而判决行政机关全面赔偿。

　　一、行政行为经人民法院确认违法后，当事人单独提起行政赔偿的途径

　　《国家赔偿法》第9条第2款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。根据该款规定，赔偿请求人提起行政赔偿请求的途径有两种：一是赔偿请求人单独提出赔偿请求，此时应当先向赔偿义务机关提出；二是赔偿请求人可以在对行政行为提出行政复议或者行政诉讼的过程中，附带提出赔偿请求。因此，理论界和实务界存在一种观点认为，当事人单独提起行政赔偿请求只有一条途径，即应当先向赔偿义务机关提出，由行政赔偿义务机关依法进行处理。换句话说，行政行为经人民法院确认违法后，当事人单独提起行政赔偿，也应当经过赔偿义务机关先行处理。如果赔偿义务机关在规定的期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起6个月内，向人民法院提起诉讼；赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起6个月内，向人民法院提起诉讼。持这种观点的理由在于，如果使赔偿请求人先通过非诉讼程序或其他较为简便的程序获得国家赔偿，可以在诉前对大量的赔偿案件进行消化处理，否则，大量的赔偿案件流向人民法院，不但浪费司法资源，而且降低了处理效率，不利于赔偿义务机关先行自我纠正。此外，赔偿请求人仍然有一定的选择权，可以选择行政复议或行政诉讼时一并提出赔偿请求。对先行处理不服的，可以再向法院起诉，得到充分的救济。

　　先行处理程序有利于简化诉讼程序和疏减诉源，同时由于行政机关的专业性和行政程序的相对简便性，有利于提高行政赔偿的效率。但是，如果行政行为已经经过人民法院确认为违法的，当事人可以不经过行政赔偿义务机关先行处理，而直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。理由为：《国家赔偿法》第9条第1款在2010年第一次修正时，取消了国家赔偿程序中的确认程序。立法机关认为“赔偿义务机关作出赔偿决定的过程本身，实际上就是对赔偿请求人是否享有国家赔偿权利的依法确认。” 取消确认程序，有利于简化程序、节约行政资源，也在一定程度上缩短了赔偿请求人获得赔偿的期限。因此，从取消确认程序的立法本意来看，《国家赔偿法》第9条第2款所规定的“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出”所适用的情形，应当仅指赔偿请求人享有国家赔偿权利但未依法确认的情况，而不包括赔偿请求人享有国家赔偿的权利，已经依法经人民法院确认的此种情况。在《国家赔偿法》没有明确规定的情况下，行政行为已经人民法院确认违法，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提起赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人在赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。据此，《最高人民法院行政法官专业会议纪要（一）》明确，已经通过行政诉讼程序确认行政行为违法的，当事人再行提起行政赔偿诉讼无须经过赔偿义务机关先行处理程序。

　　由此可见，行政行为被人民法院确认违法后，当事人单独提起行政赔偿诉讼的途径有：其一，可以要求赔偿义务机关先行处理，如对处理不服，可向人民法院提起赔偿诉讼；其二，可以不经过赔偿义务机关先行处理，直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。那么，行政行为经人民法院确认违法后，当事人单独提起行政赔偿诉讼后，人民法院应当做出如何处理呢?本案的一审、二审判决正好代表了实践中二种最常见的处理方式：第一种，人民法院直接计算赔偿数额，并要求行政机关根据该数额对当事人予以赔偿。第二种，人民法院不直接计算赔偿数额，而是指出需要赔偿的项目和标准，要求行政机关全面赔偿。

　　二、行政赔偿诉讼中应当坚持司法最终原则

　　司法实践中，采用上述两种方式来处理行政赔偿纠纷的案例均不少见。那么上述两种处理方式采用何种方式来处理行政赔偿纠纷更为合理，核心在于，行政赔偿诉讼中应当坚持司法最终原则。

　　所谓“司法最终原则”，目前并没有一个统一的概念。不同的学者从不同的角度对“司法最终原则”的理解进行了阐述。 但是无论何种理解，其最终结论基本一致，即司法是权力救济的最后一道防线。行政赔偿诉讼中坚持司法最终原则，是指行政赔偿争议无论经过何种途径，在当事人已经依照《国家赔偿法》的规定提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院应当对赔偿请求做出实体处理，不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。

　　在行政赔偿诉讼中应当坚持司法最终原则，主要是基于以下几个方面的理由：

　　第一，既要利用多元化纠纷解决机制，又要尊重司法最终解决。社会矛盾一旦产生，应当有多种纠纷途径和方式加以解决。包括法律途径，也包括非法律途径，既有司法机关解决，也有社会组织解决、行政机关解决。司法裁判是定分止争的重要方式，但并非唯一方式。要充分认识到多元纠纷解决机制在行政赔偿纠纷诉讼解决中的重要性，尽可能发挥社会组织、行政机关的救济功能作用，坚持把“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。因此，我们要强调司法是权利救济的最后一道防线，而非第一道防线。但是与此同时，我们也需明确，虽然应充分发挥社会组织、行政机关的救济功能作用，但是不能以此来替代司法最终救济，应当将司法最终救济居于整个救济体系的中心。

　　第二，充分尊重当事人选择救济途径的权利。虽然诉讼途径并非当事人首选或者唯一可选择的途径，但是当事人一旦选择诉讼途径，则纠纷就应当按照司法程序来解决。对于当事人所选择的救济途径，人民法院应当予以尊重，不能以人民法院认为对当事人有利的方式，帮助当事人选择解决其纠纷的救济途径。具体到行政赔偿诉讼中，赔偿请求人先提起行政诉讼确认行政行为违法，之后再提起行政赔偿诉讼而非选择赔偿义务机关先行处理，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题，人民法院应当尊重当事人的选择，对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益。

　　第三，尽量减少当事人诉累，实质性化解行政争议。行政机关处理行政赔偿纠纷具有一定优势，可以让赔偿义务机关先行自我纠正，提高处理效率。但是在实践中，由赔偿义务机关处理赔偿纠纷也存在一些问题，例如有的赔偿义务机关对赔偿请求长时间置之不理，甚至予以刁难，久拖不决；有的赔偿义务机关对赔偿问题不能作出合法、合理的赔偿决定，对当事人的赔偿请求不依法予以支持。因此，在当事人选择人民法院处理赔偿纠纷的情况下，由人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。

　　三、本案处理的思路

　　综上所述，具体到本案中，二审法院以“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要枣庄市薛城区政府进一步审查核实”为由，判决撤销一审行政赔偿判决，责令枣庄市薛城区政府对当事人依法予以全面赔偿，则有违司法最终原则，裁判方式明显不当，应予纠正。山东省高级人民法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据张某某、侯某某提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。来源：鲁法行谈