政府文件是否属于行政规范性文件的判断

　　裁判要点

　　行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件区别于一般行政行为的本质特征是针对不特定对象的反复适用性。所谓不特定对象，表现为特定行政区域内作为适用对象的公民、法人或者其他组织不特定，适用对象是否特定，判断标准并不在于适用对象人数的多少，而在于规定事项能否确定具体的适用人员。所谓反复适用性，体现为文件作出的规定，在这个文件生效以后至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2018）豫行终3116号

　　上诉人（原审原告）樊云生。

　　被上诉人（原审被告）卢氏县人民政府。

　　被上诉人（原审被告）三门峡市人民政府。

　　原审第三人中铁五局集团有限公司蒙华铁路MHSS–5标段项目经理部。

　　原审第三人卢氏县五里川镇前村村民委员会。

　　上诉人樊云生因与被上诉人卢氏县人民政府、三门峡市人民政府、原审第三人中铁五局集团有限公司蒙华铁路MHSS–5标段项目经理部、卢氏县五里川镇前村村民委员会为确认行政行为违法一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫12行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。

　　上诉人樊云生原审诉讼请求：确认卢政办〔2015〕130号《卢氏县人民政府办公室关于印发蒙华铁路项目卢氏段建设征（占）地拆迁管理实施意见的通知》（以下简称卢政办〔2015〕130号文件）违法并予以撤销，并撤销三门峡市人民政府作出的三政复决字〔2018〕11号复议决定。

　　原审法院经审理查明：2015年12月10日，卢氏县人民政府作出卢政办〔2015〕130号文件，樊云生对上述文件不服，向三门峡市人民政府提出行政复议，请求撤销上述文件并责令就占用土地补偿问题作出具体行政行为。三门峡市人民政府于2018年1月23日受理樊云生的上述复议申请后，于2018年4月12日作出三政复决字〔2018〕11号复议决定，维持卢氏县人民政府作出的卢政办〔2015〕130号文件并驳回樊云生的其他复议请求。

　　原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，卢氏县人民政府作出的卢政办〔2015〕130号文件，属于地方人民政府制定的规范性文件，根据上述法律规定，请求对该规范性文件进行审查只能在对行政行为提起诉讼时一并提出，故樊云生直接起诉请求对卢氏县人民政府制定的上述规范性文件进行审查，不符合上述法律规定，对其起诉应当予以驳回，其要求对涉案复议决定进行审查的请求一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定驳回樊云生的起诉。

　　上诉人樊云生不服原审裁定，提起上诉称：卢政办〔2015〕130号文件系针对特定对象作出，且系不具有普遍约束力的具体行政行为，一审法院认定该文件系规范性文件于法无据，与事实不符。请求二审法院撤销原裁定，支持樊云生的诉讼请求。

　　卢氏县人民政府答辩称：卢政办〔2015〕130号文件是针对不特定对象制定的且可以反复使用的文件，属于规范性文件，因此，上诉人樊云生针对该文件提起行政诉讼不属于人民法院受理案件范围。一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　三门峡市人民政府的答辩意见与卢氏县人民政府的答辩意见相同。

　　原审第三人中铁五局集团有限公司蒙华铁路MHSS–5标段项目经理部、卢氏县五里川镇前村村民委员会未到庭答辩。

　　本院经二审查明的事实与原审法院查明的事实相同。

　　本院认为，本案争议的核心是被诉卢政办〔2015〕130号文件是否属于规范性文件。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍力，在一定期限内反复适用的公文。因此，规范性文件区别于一般行政行为的本质特征是针对不特定对象的反复适用性。所谓不特定对象，表现为特定行政区域内作为适用对象的公民、法人或者其他组织不特定；所谓反复适用性，体现为文件作出的规定，在这个文件生效以后至失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效。卢政办〔2015〕130号文件主要规定了两项内容：一、征（占）地标准，包括地上附着物、土地价格标准、临时占地、房屋拆迁的补偿标准；二、实施拆迁管理的具体要求，包括成立组织、工作程序、优化外部环境和加强资金管理。关于该文件适用对象是否特定，判断标准并不在于适用对象人数的多少，而在于规定事项能否确定具体的适用人员。蒙西至华中铁路项目卢氏段工程全长92公里，途经官道口、范里、文峪、横涧、五里川、瓦窑沟6乡镇，虽然涉及村组群众众多，但铁路沿线征（占）地完全可以根据产权证确定所涉及的具体被征（占）地的群众，因此该文件适用的对象具有特定性。同时，该文件只是针对蒙西至华中铁路项目卢氏段工程征（占）地拆迁和资金使用工作提出的实施意见，不具有反复适用性。因此，卢政办〔2015〕130号文件不属于规范性文件，其中关于征（占）地标准部分的规定，属于对外产生法律效力的具体行政行为。樊云生认为卢氏县人民政府无权制定永久、临时占地的补偿标准，且其制定补偿标准的程序也违反法律规定，侵犯了樊云生的合法权益，故其有权针对该文件提起行政诉讼。原审裁定认为卢政办〔2015〕130号文件属于规范性文件，进而驳回樊云生的起诉，属于认识错误，处理不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

　　一、撤销河南省三门峡市中级人民法院（2018）豫12行初45号行政裁定；

　　二、指令河南省三门峡市中级人民法院继续审理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审  判  长　 　张同仁

　　审  判  员　 　李平均

　　审  判  员　 　荆向丽

　　二〇一八年十二月十三日

　　法官助理        董威颉

　　来源：行政法报