被征收人因国有土地上房屋被征收未获补偿，诉请履行征收补偿职责的，市、县级人民政府为适格被告

　　裁判要旨

　　国有土地上房屋征收与补偿的法定主体为市、县级人民政府，通常确定房屋征收部门组织具体实施征收补偿工作，并不免除市、县级人民政府征收补偿的法定职责，其仍为征收补偿的法定主体。被征收人因国有土地上房屋被征收未获补偿，诉请履行征收补偿职责的，市、县级人民政府是适格被告。

　　?基本案情

　　案涉房屋于2006年9月12日被登记在王某某名下，2015年被拆除。王某某2017年通过政府信息公开得知，因甲县人民政府实施棚户区改造，王某某前妻、儿子已与作为房屋征收部门的乙镇人民政府就案涉房屋签订征收补偿安置协议。王某某认为其系案涉房屋所有权人，起诉请求甲县人民政府履行征收补偿职责。=。

　　?争议焦点

　　作为征收主体的市、县级人民政府已根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第2款的规定，确定房屋征收部门组织实施该行政区域的房屋征收与补偿工作。被征收人因国有土地上房屋被征收未获补偿，诉请履行征收补偿职责的，该市、县级人民政府是否为适格被告。

　　第一种观点认为，根据《行政诉讼法司法解释》第25条第1款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。因此，被征收人认为其国有土地上房屋被征收未获补偿，应以房屋征收部门为被告，作为征收主体的市、县级人民政府并非适格被告。

　　第二种观点认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第1款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，既是房屋征收主体，又是法定补偿主体，其可以确定房屋征收部门组织实施具体征收工作，但确定房屋征收部门，并不免除市、县级人民政府征收补偿的法定职责。被征收人因国有土地上房屋被征收未获补偿，诉请作为征收主体的市、县级人民政府履行征收补偿职责的，该市、县级人民政府是适格被告。

　　?裁判结果

　　一审：裁定驳回王某某的起诉。

　　二审：驳回上诉，维持原裁定。

　　再审：裁定提审。

　　?评析

　　一、市、县级人民政府系其行政区域内国有土地上房屋征收的法定主体，负有补偿职责

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第1款、第2款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”开宗明义地明确了市、县级人民政府系其行政区域内的法定征收主体，具有征收补偿的法定职责。房屋征收部门可以根据市、县级人民政府授权，组织实施房屋征收的具体工作，但并非法定征收主体。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第1款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿安置方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据该款规定，房屋征收部门在与被征收人达不成征收补偿安置协议时，房屋征收部门不能自己作出房屋征收补偿决定，只能报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定。也就是说，市、县级人民政府作为有权作出征收决定的法定征收主体，具有征收补偿的职权，房屋征收部门不具有征收补偿职权。

　　房屋征收部门未与被征收人签订征收补偿安置协议，亦未报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被征收人因其国有土地上房屋被征收，诉请履行征收补偿职责的，市、县级人民政府是否为适格被告的问题，司法实践中并不统一，有观点认为，市、县级人民政府并非适格被告，应起诉房屋征收部门。如本案，一审认为甲县人民政府已经确认乙镇人民政府为棚户区改造项目的房屋征收部门，王某某认为其房屋被征收未获补偿，根据《行政诉讼法司法解释》第25条第1款的规定，应以乙镇人民政府为被告，甲县人民政府并非适格被告。我们认为，该观点没有正确理解《行政诉讼法司法解释》第25条第1款规定。该款规定系指在国有土地上房屋征收过程中，被征收人对房屋征收部门已经作出的行政行为不服，可以直接起诉该房屋征收部门，该房屋征收部门作为法规授权的行政主体，可以独立承担行政法律责任，不能得出房屋征收部门具有行政补偿职权的结论。

　　新修正的《土地管理法》第47条、第48条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当依照法定程序开展前期工作，包括组织有关部门测算并落实有关费用，保证征补资金足额到位。征收农村集体土地后，县级以上地方人民政府对失地农民还应纳入相应的养老等社会保障体系。根据上述法律规定，县级以上人民政府是集体土地征收、国有土地上房屋征收的法定主体，有权作出征收决定，保证征补资金在征收决定作出前足额到位，负有征收补偿的法定职责。

　　本案中，一审告知王某某应以乙镇人民政府为被告另行诉讼，裁定驳回起诉；二审告知王某某应就其前妻、儿子与乙镇人民政府就案涉房屋签订的征收补偿安置协议另行起诉，裁定驳回王某某的上诉，均适用法律不当。甲县人民政府作为法定征收主体，负有履行征收补偿的职责，是本案的适格被告。

　　二、房屋征收部门为适格被告的情形

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第2款规定，市、县级人民政府可以设立或确定一个房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。实践中，一般有两种形式：一是由市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门，如某某房屋征收管理办公室；二是在现有的相关职能部门中，确定一个作为某征收项目的房屋征收部门。不论以上述哪种方式，房屋征收部门作为经市、县级人民政府授权，可以组织实施本行政区域房屋征收与补偿工作的行政主体，自然应当对其作出的行政行为负责。被征收人对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为不服，提起行政诉讼的，应以该房屋征收部门为被告。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，在征收过程中，房屋征收部门主要的行政行为有：委托房屋征收实施单位具体负责房屋征收与补偿工作，并对其负责监督；拟订征收补偿方案，报市、县级人民政府；对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布；书面通知有关部门暂停办理房屋面积、用途变更的相关登记工作；与被征收人就征收补偿事宜签订补偿协议；在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定并在房屋征收范围内公告；建立房屋征收补偿档案，将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。被征收人认为房屋征收部门在实施上述职权过程中，有行政行为侵害其实体权利的，可以直接以房屋征收部门为被告，提起行政诉讼。对于房屋征收部门委托的房屋征收实施单位作出的行为不服，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条第2款“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”的规定，以房屋征收部门为被告提起诉讼。（撰写：张海婷）

　　来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》