广东法院裁判：注销行政许可的性质与适用条件

　　【裁判要旨】

　　1.注销行政许可的性质与适用条件

　　注销行政许可原则上属于行政许可实体权利灭失后的程序性行为，其适用应严格遵循《行政许可法》第七十条规定的情形。对于因公共利益需要（如自然保护区政策调整）导致行政许可无法继续实施的情形，行政机关应首先适用《行政许可法》第八条第二款关于“撤回”行政许可的规定，并依法给予补偿，而不能在未履行撤回程序、不具备法定注销要件的情况下，直接作出注销决定。

　　2.程序正当原则的适用

　　即便法律、法规对注销行政许可的具体程序未作明确规定，行政机关在作出对行政相对人权利义务产生重大影响的注销决定前，仍应遵循程序正当原则，依法保障行政相对人的陈述权、申辩权。行政机关未能直接向相对人送达权利告知文书，而仅在官网发布公告，不符合法定公告送达条件（如相对人下落不明或其他方式无法送达），不能视为有效保障了相对人的程序性权利，构成程序违法。

　　3.公共利益与违法行政行为的司法处理

　　行政机关作出的注销行政许可决定虽存在主要证据不足、适用法律错误或违反法定程序等应撤销情形，但撤销该决定将导致恢复行政许可，与国家、省、市推进的小水电清理整改工作、维护生态安全等国家治理目标相悖，可能对国家利益或社会公共利益造成重大损害的，人民法院可依据《行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决确认该行政行为违法，但保留其法律效力，不予撤销。同时，为实质化解行政争议，保障相对人合法权益，人民法院可依据《行政诉讼法》第七十六条之规定，责令行政机关在查明相对人因原行政许可权利灭失而造成财产损失的情况下，依法履行行政补偿职责。

　　【裁判文书】

　　广东省江门市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）粤07行终32号

　　上诉人（原审被告）恩平市水利局。住所地：广东省恩平市。

　　法定代表人何某，局长。

　　出庭负责人吴某甲，副局长。

　　委托代理人周燕爱、岑晓莹，均系广东法匠律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）恩平市某甲有限公司。住所地：广东省恩平市。

　　法定代表人吴某乙，总经理。

　　委托代理人庄俊恒，广东格盈律师事务所律师。

　　上诉人恩平市水利局因与被上诉人恩平市某甲有限公司（以下简称“某甲公司”）行政许可一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2023）粤0704行初508号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年1月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，2020年11月26日，恩平市水利局向某甲公司发放《取水许可证》，取水用途为“水力发电”，有效期限为“自2020年11月3日至2025年11月2日”。2015年6月8日，中华人民共和国国务院新闻办公室发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）。2020年6月10日，广东省水利厅、广东省发展改革委、广东省生态环境厅、广东省林业局、广东省能源局发布《关于开展小水电清理整改核查评估工作的通知》（粤水农水农电〔2020〕9号）。2021年4月13日，恩平市水利局印发《恩平市小水电清理整改综合评估报告》。2021年7月8日，广东省人民政府印发《广东省小水电清理整改工作实施方案》。2021年9月8日，江门市人民政府印发《江门市小水电清理整改工作实施方案》。2022年6月17日，广东省水利厅广东省发展改革委广东省自然资源厅广东省生态环境厅广东省农业农村厅广东省能源局广东省林业局发布《关于进一步做好我省小水电分类整改工作的通知》。2021年1月20日，恩平市水利局向广东恩平七星坑省级自然保护区管理处、江门市河排林场发出《关于配合核实小水电开发情况的函》。江门市河排林场于2021年1月22日作出《关于配合核实小水电开发情况的复函》（河林函〔2021〕10号），载明：“……经核对我场锦江源自然保护区范围内小水电站有9座。其中核心区内建有水电站6座，分别为某甲水电站……”2022年11月7日，恩平市水利局召开七星坑和锦江源自然保护区核心区、缓冲区内10宗退出类小水电资产评估工作推进会议，某甲公司吴某乙参加会议，会议纪要载明：“……一、与会代表明确表示其为七星坑和锦江源自然保护区核心区、缓冲区内10宗退出类小水电站的业主或授权代表，有权在会上发表意见，且其发表的意见各电站业主予以确认并承担责任。二、推进退出类小水电站资产评估工作……三、提交资产清理评估资料……四、积极推进做好退出类小水电站综合利用功能难以替代专题论证工作……五、经深入沟通、交流和商议，与会代表一致认为应多措并举，同步进行，加强沟通，妥善化解突出问题，确保依法依规、平稳有序推进小水电清理整改工作。”2023年4月21日，恩平市水利局召开再次推进小水电清理整改工作协调会议，某甲水电站吴某乙参加会议，会议纪要载明：“……一、市水利局通报了前段时间某甲水电站、某乙水电站资产评估工作的进展情况……二、与会人员遵循平等、合作、守信的原则，经协商，同意加快推进清产核资和资产评估工作……”2023年4月25日，恩平市水利局在官方网站上发布《关于注销恩平市某丙有限公司、恩平市某甲有限公司和恩平市某乙有限公司取水许可证的公告》，载明：“……我局现决定注销恩平市某丙有限公司、恩平市某甲有限公司和恩平市某乙有限公司取水许可证并予以公告。如对本决定有异议，可以自本公告之日起5个工作日内，向我局提出听证申请或者进行陈述和申辩，逾期不提出听证申请或者进行陈述和申辩的，将视为放弃听证、陈述和申辩的权利。”2023年5月8日，恩平市水利局作出恩水字〔2023〕88号《恩平市水利局注销水行政许可决定书》，决定注销某甲公司的取水许可证。该决定书于2023年5月11日送达某甲公司。某甲公司不服，遂提起本案行政诉讼。

　　原审法院认为，本案系行政许可案件。《水行政许可实施办法》第十二条第一款规定：“水行政许可由县级以上人民政府水行政主管部门在其法定职权范围内实施。”《取水许可管理办法》第三条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的分级管理权限，负责本行政区域内取水许可制度的组织实施和监督管理。”恩平市水利局作为恩平市水行政主管部门，负责本行政区域内取水许可制度的组织实施和监督管理，其在本案中执法主体适格，予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：恩平市水利局作出的恩水字〔2023〕88号《恩平市水利局注销水行政许可决定书》是否合法。

　　《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。”第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”可见，《中华人民共和国行政许可法》规定了设定和实施行政许可所应遵守的原则、程序和利害关系人享有的法定程序权利，虽然该法对注销行政许可没有规定具体的程序要求，但注销行政许可对行政相对人的权利义务产生了重大影响，根据程序正当原则，行政机关在注销行政许可前亦应当给予行政相对人陈述和申辩的机会，并告知其有要求听证的权利。本案中，恩平市水利局在作出案涉《恩平市水利局注销水行政许可决定书》前，未依法告知行政相对人某甲公司享有陈述、申辩权和要求听证的权利，违背了程序正当原则，属于程序违法，应当予以撤销。恩平市水利局虽辩称其已通过公告的方式告知某甲公司陈述申辩和听证权，但其在未穷尽其他送达方式的情况下采用公告方式予以告知，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第九十五条第一款“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。”的规定，不予采纳。

　　综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销恩平市水利局于2023年5月8日作出的恩水字〔2023〕88号《恩平市水利局注销水行政许可决定书》。

　　上诉人恩平市水利局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.驳回某甲公司的所有诉讼请求。主要事实与理由：一、恩平市水利局在作出涉案《恩平市水利局注销水行政许可决定书》之前，已尽最大可能并实质保障了某甲公司的陈述申辩权，且没有法律法规对注销行政许可程序中如何保障陈述申辩权有明确的规定，因此，应从实质上审查认定本案已经保障陈述申辩权，程序正当合理。二、一审法院认定本案需要告知某甲公司享有要求听证权利，缺乏相关法律依据，也不具有合理性。三、根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（六）项、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条、第三十二条和《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）、《广东省人民政府关于印发广东省小水电清理整改工作实施方案的通知》（粤府函〔2021〕163号）以及国务院法制办公室发布的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》等规定，某甲水电站位于恩平市锦江源市级自然保护区的核心区内，属于退出类水电站，必须停止经营，相应的取水许可无法实施，注销取水许可是必要结果。四、如前所述，一审判决撤销涉案《恩平市水利局注销水行政许可决定书》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，不符合社会效果与法律效果相统一的裁判原则。涉案取水许可证已被注销，现要恢复涉案取水许可已经不具有现实可能性。

　　被上诉人某甲公司二审答辩称：一、根据正当程序的原则，恩平市水利局在作出案涉行政行为之前应当依法履行告知义务，以保障某甲公司的知情权、陈述权和申辩权。但恩平市水利局并未依法履行上述义务，程序违法。二、恩平市水利局作出涉案注销取水许可证的行政行为适用法律错误。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，恩平市水利局径直作出注销取水许可证的行政行为，也未支付相应的补偿，明显违反上述法律规定，恩平市水利局适用法律错误。三、恩平市水利局在忽视法律规定和违反法定程序的情形下作出涉案《恩平市水利局注销水行政许可决定书》严重损害政府公信力和社会公共利益。四、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条作出判决正确。

　　二审中，双方当事人未提交新证据。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案案由为行政许可。关于恩平市水利局执法主体问题，一审法院对此已作正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点是恩平市水利局作出的涉案注销水行政许可决定是否合法。

　　首先，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施……”本案证据显示，广东省及江门市自2021年7月开始相继出台了关于小水电清理整改的相关工作要求，其中位于自然保护区内的小水电站已明确纳入退出类。经恩平市水利局组织的调查及评估，某甲公司经营的某甲水电站位于广东省恩平市锦江源自然保护区的核心区，恩平市有关部门将其纳入上述清理整改工作的退出类小水电站，并未违反相关规定。

　　其次，在开展上述清理整改工作时，某甲公司所持有的取水许可证仍在有效期内，因推进上述清理整改工作使某甲公司的取水许可无法继续实施，应属于《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可……”所规定的撤回行政许可的情形。而《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”此法条所规定的注销行政许可的情形，原则上属于在行政许可实体权利灭失后所进行的程序行为。具体到本案，一是某甲公司不存在“行政许可有效期届满未延续”“赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力”或者“法人或者其他组织依法终止的”的情形。二是“不可抗力”一般是指出现了不能预见、不能避免、不能克服的一些客观情况，而本案中某甲公司无法继续实施行政许可的原因不符合“因不可抗力导致行政许可事项无法实施”的情形。三是本案虽符合撤回行政许可的客观要件，但恩平市水利局并未依法作出撤回行政许可行为，亦不符合上述第七十条第（四）项办理注销手续的法定要件。四是尚无法律法规明确规定对涉案情形可以直接作出注销行政许可。因此，本案情形未满足《中华人民共和国行政许可法》第七十条所规定的注销行政许可的事实要件，恩平市水利局依据该条规定作出注销某甲公司行政许可的决定，事实及法律依据均欠充分。

　　再次，相关法律中对于注销行政许可的程序未作出明确规定，本案中恩平市水利局通过其官方网站发布的公告，并未指明向某甲公司作出，也未直接向某甲公司送达，因此该公告仅产生恩平市水利局将涉案注销行政许可内容向社会公众公示的法律效果。根据程序正当原则，某甲公司对于其享有的行政许可实体权利被灭失应当享有陈述、申辩等权利，但如前所述，由于恩平市水利局未予依法完整实施先撤回行政许可再办理注销手续的程序，导致某甲公司应有的程序权利未得到充分保障，确有不当。

　　最后，恩平市水利局涉案注销行政许可行为确有存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”等情形，但前述的省、市关于清理整改小水电站的文件中已对在自然保护区的小水电站退出期限作出了明确规定，且根据粤水农水农电函〔2022〕1292号《广东省水利厅广东省发展改革委广东省自然资源厅广东省生态环境厅广东省农业农村厅广东省能源局广东省林业局关于进一步做好我省小水电分类整改工作的通知》中关于电站退出的具体工作要求，本案中某甲公司原有取水许可无法继续实施已是不争的事实，若判决撤销涉案注销行政许可从而恢复某甲公司的取水许可，不仅可能引发程序空转、重复耗费执法资源的问题，更与国家、省、市推进清理整改小水电站工作、依法维护生态安全、建设美丽中国的国家治理目标不相符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，从维护国家利益和社会公共利益的角度考虑，本案应确认恩平市水利局涉案注销行政许可行为违法但保留该注销许可行为的法律效力更为妥当。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，鉴于恩平市水利局撤回行政许可的程序缺位，为充分保障某甲公司的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施……”的规定，恩平市水利局应在查明某甲公司确因原取水许可权利灭失造成财产损失的情况下依法履行补偿职责，以实质化解本案争议，避免再起纠纷。

　　综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理欠当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

　　一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2023）粤0704行初508号行政判决；

　　二、确认恩平市水利局于2023年5月8日作出的恩水字〔2023〕88号《恩平市水利局注销水行政许可决定书》违法；

　　三、责令恩平市水利局依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款依法对恩平市某甲有限公司履行相应的补偿职责。

　　一审案件受理费50元（已由恩平市某甲有限公司预交），由恩平市水利局负担。恩平市某甲有限公司已预交的一审案件受理费50元，由一审法院予以退回；恩平市水利局应向一审法院补缴案件受理费50元。

　　二审案件受理费50元（已由上诉人恩平市水利局预交），由上诉人恩平市水利局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 陈　健

　　审 判 员 陈汉锡

　　审 判 员 陈敏婷

　　二〇二四年四月九日

　　法官助理 舒　敏

　　书 记 员 陈秀霞

来源：行政法实务