要求行政机关全体负责人或主要负责人必须参加处罚案件集体讨论，没有法律依据

　　裁判要点

　　可以参考民事诉讼法的相关规定审查行政执法的送达要求。所谓送达，是指司法机关、行政机关等按照法定程序和要求，将诉讼文书或其他法律文书送交收件人的活动。送达主要适用于有书面载体的文书，目的在于使收件人了解被送达的文书的内容，在此基础上进一步主张自己的相关权益。诉讼法律文书和行政机关法律文书一经送达即产生相应的法律效果。关于行政执法的送达要求，国家目前尚无统一的行政程序法，主要散见之于行政行为及其行政领域的相关行政法律规范中，但考虑到就送达的法律精神而言，行政执法、行政诉讼以及民事诉讼之间并无本质不同，相当一部分行政法律法规也要求参照执行民事诉讼有关送达的规定。因此行政执法的送达要求，可以参考《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定来审查。

　　行政机关留置送达时未送至受送达人住所，确实存在瑕疵。送达行为就其不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的情形性质而言，可能也有程度不同的区别，人民法院将其分别确认为程序违法、程序瑕疵、程序轻微瑕疵，对行政机关行政行为的影响应根据实际情况来认定。确实属于程序严重瑕疵以上的，就应以此为据判决行政行为违法。本案中，淮南市自规局在送达相关处罚决定书时，送达现场为案涉被处罚堆场所在地的某丁会议室，现场有基层政府工作人员在场，某公司法定代表人武某在送达现场阅读了相关的法律文书但拒不签收，故而淮南市自规局在基层政府工作人员见证下进行了留置送达。一般情况下，留置送达应送至受送达人的住所，本案行政机关的留置送达确实存在瑕疵，但某公司法定代表人武某在受送达时已经阅读了相关的法律文书，实际已接收了该文书却拒绝签字，淮南市自规局已经完成了送达事项。该送达行为的瑕疵微不足道，对某公司的各项权利几乎没有任何影响，某公司法定代表人武某在阅读了相关法律文书后却拒绝签收的行为所产生的后果应由某公司自行承担，且其现以该拒不签收的行为作为某公司未收到相关法律文书的抗辩理由也有违诚信原则。

　　行政重大处罚事项行政机关内部领导集体讨论，没有必要全体或者主要负责人必须参加。本案淮南市自规局在作出案涉处罚决定前已经过内部集体讨论，集体讨论时，行政机关按其内部领导班子分工，与所讨论的重大处罚事项有关的领导参加即可。某公司认为集体讨论时行政机关的全体领导同志均应参加或主要负责同志应当参加，没有法律依据，本院不予支持。

　　裁判文书

　　安徽省淮南市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2025）皖04行终93号

　　上诉人（原审原告）淮南市某有限公司。

　　被上诉人（原审被告）淮南市某资源和规划局。

　　上诉人淮南市某有限公司（以下简称某公司）因与被上诉人淮南市某资源和规划局（以下简称淮南市自规局）行政处罚一案，不服安徽省淮南市田家庵区人民法院（2025）皖0403行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2025年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人某公司的委托代理人刘宏远，被上诉人淮南市自规局的法定代表人葛某及其委托代理人袁某、马骉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　某公司向一审法院起诉请求：1.依法撤销淮南市自规局于2024年12月11日作出的淮自然资规罚字〔2024〕××号行政处罚决定书；2.本案诉讼费用由淮南市××局承担。

　　一审法院经审理查明，某公司于2019年6月27日成立，经营范围包括工矿配件、煤炭、煤矸石加工及销售等。某公司的法定代表人武某自述其于2012年以租赁方式取得芦集镇某己位于某路东侧的67亩土地，并用煤矸石将土地垫起来，用于晾晒煤泥。2019年6月29日，某公司与芦集镇某己董某郢村民组重新签订了《土地租赁协议》。2023年某公司在西侧堆场四周建设防风抑尘网，在场地内建设车辆冲洗平台、喷淋、蓄水池、沉淀池等设施。2024年8月9日，安徽某有限公司对某公司煤系固废堆场现场勘测，现场勘测笔录载明“某公司煤系固废堆场位于潘集区芦集镇某己境内，北为塌陷水面、东为塌陷水面、南为出场道路、西为芦贺路。”宗地图载明“界址点坐标表S=62131.87平方米合93.1978亩注：硬化面积257.32平方米，矸石覆盖面积48512.30平方米”。2024年8月23日，淮南市××局作出淮自然资规责改字〔2024〕××号责令改正违法行为通知书，责令某公司自收到本通知书之日起20日内改正违法行为。淮南市××局执法人员对潘集区某甲用地情况进行排查，认为某公司经营的煤系固废堆场涉嫌存在违法用地情形。2024年9月12日，淮南市××局决定对某公司涉嫌未经批准非法占地立案查处。淮南市自规局于2024年11月3日对张某甲进行询问并制作询问笔录，于2024年11月5日对李某甲进行询问并制作询问笔录。2024年11月10日，淮南市芦集镇某己居民委员会出具《某己居民出租土地情况说明》，载明：兹有我社区董某郢庄路一、路中队居民约89户，通过村民代表与某公司签订土地承包合同，将土地出租给某公司用于矸石场，每年租金280元，租金通过生产组队长、会计每年以现金方式支付。该生产队居民家庭情况类似：主要以务工和青苗收入为主。2024年11月11日，淮南市芦集镇某己居民委员会出具《情况说明》，载明：某公司堆场所占土地是董某郢路一组土地，路中组，堆场分别占路一组约75.163亩，路中组约24.5亩，堆场涉及农户约89户，租金是通过董某郢路一组、路中组队长、会计以现金280元每亩发放给董某郢路一组、路中组农户的，租金未经过某丙，堆场建设时间大约2016年，堆场土地手续、租地和建设未经过居委会研究。经淮南市自规局法规监察科法制审查，淮南市自规局于2024年12月3日作出淮自然资规罚告字〔2024〕××号行政处罚告知书和淮自然资规听告字〔2024〕××号行政处罚听证告知书。淮南市自规局于2024年12月11日作出淮自然资规罚字〔2024〕××号行政处罚决定书，责令某公司在六个月内退还非法占用的62131.87平方米土地至潘集区芦集镇某己，并处以罚款312347.5元。某公司认为淮南市自规局作出的案涉行政处罚决定书缺乏事实和法律依据，故提起诉讼，请求判如所请。

　　一审法院认为，关于认定事实问题。某公司于2012年开始在潘集区芦集镇某己位于芦贺路东侧土地堆放煤矸石、煤泥等煤系固废。某公司自认在案涉地点经营煤泥堆场没有办理用地手续，亦未经相关部门批准同意。经现场勘测，某公司煤系固废堆场占地面积62131.87平方米。以上事实有询问笔录、历年影像截图、现场勘测笔录、宗地图等证据在卷佐证，事实清楚，依法予以确认。关于处罚程序问题。经审查，淮南市自规局提交有违法线索核查报告、立案呈批表、询问笔录、案涉堆场违法用地现场照片、现场勘测笔录、行政处罚告知书、重大执法决定法制审核意见书等，证明淮南市自规局在作出案涉行政处罚前依法履行了立案、调查、法制审核、处罚前告知等法定程序。关于某公司提出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书的留置送达的相关问题，一审法院认为，根据现场拍照、记录等相关情况，行政处罚告知书、行政处罚听证告知书送达时某公司在场，且根据前期综合责令改正违法行为通知书及该通知书送达回证、询问笔录等全案证据，可以证明某公司对于违法行为及整改内容、处罚内容等重要事项已经知悉，淮南市自规局对于留置送达的程序存在瑕疵，但对于某公司依法享有的听证、陈述等重要程序性权利不产生明显实质损害。关于处罚内容是否适当。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四条规定：“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”本案中，某公司在潘集区芦集镇某己土地堆放煤矸石、煤泥等煤系固废。在未经法定程序、未办理相关用地手续、未经有权机关批准同意的情况下，该行为构成未经批准非法占地的违法用地行为，故淮南市自规局作出案涉行政处罚决定书适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四十二条规定：“依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，对某公司未经批准非法占用168.81平方米耕地按照每平方15元计算，对某公司未经批准非法占地其他61963.07平方米土地按照每平方米5元的标准予以罚款，符合法律规定的处罚情形和处罚幅度。综上，淮南市自规局作出的淮自然资规罚字〔2024〕××号行政处罚决定书，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回淮南市某有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由淮南市某有限公司负担。

　　宣判后，某公司不服一审判决，上诉至本院称：一、一审人民法院认定事实不清。1.案涉行政处罚的被处罚主体认定错误。首先，张某甲、李某甲的《询问笔录》为主观陈述，且无客观证据佐证内容真实性，不具有证明效力，不能作为证明淮南市自规局作出案涉行政处罚的依据。其次，不论上述《询问笔录》内容是否真实，从张某甲陈述案涉土地之前的承租人系苏某，以及李某乙陈述其并不知晓案涉土地的实际占用人等相关内容，并结合武某陈述某公司是在2019年6月27日成立的，以及《营业执照》载明的登记日期2020年4月27日来看，均可说明某公司不可能在2012年就开始占用案涉土地，但淮南市自规局在案涉《行政处罚决定书》中认定某公司自2012年就通过租赁方式取得集体土地用于煤系固废物堆场，将2012年至今占用案涉土地的责任全部归咎于某公司名下，属于主体认定错误。2.某公司不存在违法占用土地的行为。首先，案涉土地是某公司通过与某乙签订案涉租赁协议合法承租的土地。某公司使用案涉土地具有合同依据，不构成非法占用。其次，根据案涉租赁协议第四条“乙方租用场地的设备、矸石及附属物归乙方所有”的约定可以看出，案涉土地本就是作为堆放矸石使用的，某公司按照约定用途使用案涉土地，不违反合同约定。再次，2020年3月31日，淮南市某作出的《关于芦集镇存量建设用地谋划标准堆场的申请》中，同意某公司建设标准化堆场：2020年6月11日，淮南市潘集区作出的《省生态环保督察反馈问题整改暨矸石堆场整治工作调度会会议纪要》中，明确要在6月底前建成两家规范化堆场；2024年8月7日，淮南某有限责任公司作出的《关于建设研石综合利用及煤系固废堆放转运项目的报告》，向潘集区某丙报告了与某公司合作建设堆场的事项。从以上事实可以看出某公司将案涉土地用于堆放煤矸石是经过某戊、潘集区某丙及潘三公司允许的，具有信赖利益，不应被认定为违法占用土地的情形。最后，根据本案相关材料来看，案涉土地本就是采矿塌陷地，没有其他利用价值，潘集区某丙、某戊、某己认可相关个人或单位利用案涉土地堆放煤矸石，一是增加了当地税收，二是增加了当地老百姓的收入，三是解决了潘三公司因采矿而产生的煤系固废物的处置问题，给当地发展带来了诸多的好处。此外，无论是某公司提交的土地利用现状查询结果，还是潘集区某丙出具的《关于潘集区某甲用地村庄规划的情况说明》《项目范围套合芦集镇荣庄村村庄规划示意图（局部）》，案涉土地性质在事实上已经成为工矿用地，淮南市自规局也在案涉《行政处罚决定书》中认可了案涉土地的使用符合规划，故不宜认定某公司存在违法占用土地的情形。3.退一步说，即使淮南市自规局认定某公司存在违法占地的行为，其作出的案涉行政处罚也过于严厉，不符合比例原则。首先，某公司不是自2012年至今的占用人，不应由某公司承担全部责任；其次，案涉土地本就是无法作为他用的塌陷地，如前所述，某公司进行利用推动了当地发展进程；再次，某公司对案涉土地具有信赖利益；最后，案涉土地的性质已经变更为采矿用地，建设堆场符合现行的土地规划。据此，淮南市自规局对某公司采取中等幅度的处罚，过于严厉，违反比例原则。4.案涉行政处罚程序违法。首先，淮南市自规局没有提供案件经办、法制审核等人员的执法证件，应当承担举证不能法律后果，上述人员不具有执法资格。其次，测绘过程仅有一名案件经办人参与现场勘测，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人”的规定。此外，测绘过程仅有一名测绘人员的参加，且绘图员、审核员均不具有测绘资质。再次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条、第五十八条的规定，案涉行政处罚在作出前应当经过行政机关负责人集体讨论决定，并由具有相应资质的法制审核人员进行法制审核通过，但淮南市自规局提交的证据不足以证明其已经依法履行上述要求，应当承担举证不能的法律后果。最后，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，淮南市自规局直接进行留置送达严重违反上述规定，表明案涉行政处罚相关文书未有效送达给某公司，严重损害了某公司陈述、申辩及听证等权利，但一审人民法院却认为送达仅存在“瑕疵”，并据以认为淮南市自规局的行政处罚程序合法，存在明显的事实认定错误。《中华人民共和国行政处罚法》对行政行为设定了严格的程序要求，而《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款明确规定了“违反法定程序”是撤销行政行为的法定事由，说明程序是否合法是认定行政行为是否合法的重中之重，不存在“瑕疵”之说，只有违法与不违法之说，程序违法即是行政行为违法。二、一审人民法院适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款“……建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”的规定可以看出，只有建设建筑物、构筑物的行为才能被称为建设行为，具体到本案中，某公司没有在案涉土地上进行任何建设行为。退一步说，如果道路、冲洗平台等属于建筑物、构筑物的话，占用的土地面积也没有淮南市自规局认定的61963.07平方米之多。其次，案涉行政处罚存在主要证据不足，以及实体、程序严重违法等情形，一审人民法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条予以撤销，而不应依据该法第六十九条驳回某公司的诉讼请求。综上所述，一审人民法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审人民法院依法支持上诉请求。综上，请求：1.撤销一审判决并改判支持其一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由淮南市自规局承担。

　　被上诉人淮南市自规局二审辩称：一、原审法院事实认定清楚、适用法律正确，应当依法予以维持。某庚于2012年期间以租赁方式取得案涉地块，并违法使用煤矸石进行土地垫平，建设煤矸石堆场，2014年形成了现有占地规模。后又逐步建设防风抑尘网、车辆冲洗平台、水泥路面硬化等设施。上述行为均未经法定程序、未经有权机关批准且未办理用地手续，因此根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条等规定，某公司构成未经批准非法占地的违法行为，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条等规定，予以处罚。淮南市自规局于2024年8月23日向某公司下达责令改正违法行为通知书，并依法进行立案、调查、法制审核等。后于2024年12月3日作出行政处罚告知书、听证告知书，最后于2024年12月11日作出行政处罚决定书并送达。故淮南市自规局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、程序处理正当、适用法律准确。二、某公司的上诉理由于法无据、与事实不符。1.行政处罚主体认定正确。淮南市自规局在现场调查过程中，发现某公司为案涉地块煤矸石场实际经营人，同时在多份询问笔录中，某公司均确认自身为案涉地块上煤矸石厂经营者，因此处罚主体并无错误。2.某公司在上诉状中陈述“案涉土地本就是作为堆放煤矸石使用的”观点与客观事实不符。某公司在询问笔录中均确认，案涉地块在其未经营煤矸石堆场前系塌陷区水面，并且周围多位群众的询问笔录中对该事实可以印证，同时历年影像图等资料也能证明。3.某公司在上诉状中陈述其建设煤矸石堆场等行为经潘集区某丙、某戊、潘三公司允许，明显与事实不符。其相关论据材料在一审中淮南市自规局已经质证。且前述三主体也不是用地审批的行政主体。4.淮南市自规局的处罚裁量尺度适宜。淮南市自规局在行政处罚时已经考虑从旧兼从轻原则，结合某公司的违法事实、性质、情节和危害程度，并参考《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》作出处罚，裁量尺度适宜。综上，请求依法驳回某公司的上诉请求。

　　某公司向一审法院提交的证据为：1.淮自然资规罚字〔2024〕××号行政处罚决定书。2.《淮南市某文件》（2020年3月31日）。3.潘集区某乙专题会议纪要。4.淮南某有限责任公司文件（潘三〔2024〕××号）。5.土地利用现状查询结果。

　　淮南市自规局向一审法院提交的证据为：1.违法线索核查报告、立案呈批表；2.某公司营业执照、法定代表人身份证及身份证明；3.2024年7月24日、2024年8月28日执法人员与某公司法定代表人询问笔录、历年影像截图；4.《土地租赁协议》、2024年11月3日执法人员与社区村民张某甲、张某乙、李某甲等人员询问笔录，某己出具的《情况说明》《某己居民土地出租情况统计表》；5.《责令改正违法行为通知书》、送达回证；6.违法用地现场照片、塌陷区套合图；7.现场勘测笔录、勘测宗地图纸、现场勘测航拍影像图；8.安徽某有限公司测绘员资质、公司测绘资质；9.宗地图套合潘集区2011年、2013年、2018年、2019年、2023年土地利用现状图；10.《关于出具潘集区某甲用地村庄规划情况的函》《关于潘集区某甲用地村庄规划的情况说明》、项目范围套合芦集镇村庄规划示意图；11.重大案件审理会议签到簿、重大执法决定法制审核意见书；12.行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证；13.行政处罚决定书、送达回证。

　　一审证据均已随卷移送本院，经庭审举证质证，一审法院认证正确。二审双方当事人均未提交新证据。

　　本院对一审查明的事实予以确认。

　　本院认为，关于送达问题。某公司提出淮南市自规局“直接进行留置送达严重违反上述规定，表明案涉行政处罚相关文书未有效送达给某公司，严重损害了某公司陈述、申辩所听证等权利”进而属于“违反法定程序”应予撤销的主张，本院不能支持，理由如下。所谓送达，是指司法机关、行政机关等按照法定程序和要求，将诉讼文书或其他法律文书送交收件人的活动。送达主要适用于有书面载体的文书，目的在于使收件人了解被送达的文书的内容，在此基础上进一步主张自己的相关权益。诉讼法律文书和行政机关法律文书一经送达即产生相应的法律效果。关于行政执法的送达要求，国家目前尚无统一的行政程序法，主要散见之于行政行为及其行政领域的相关行政法律规范中，但考虑到就送达的法律精神而言，行政执法、行政诉讼以及民事诉讼之间并无本质不同，相当一部分行政法律法规也要求参照执行民事诉讼有关送达的规定。因此行政执法的送达要求，可以参考《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定来审查。送达行为就其不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的情形性质而言，可能也有程度不同的区别，人民法院将其分别确认为程序违法、程序瑕疵、程序轻微瑕疵，对行政机关行政行为的影响应根据实际情况来认定。确实属于程序严重瑕疵以上的，就应以此为据判决行政行为违法。本案中，淮南市自规局在送达相关处罚决定书时，送达现场为案涉被处罚堆场所在地的某丁会议室，现场有基层政府工作人员在场，某公司法定代表人武某在送达现场阅读了相关的法律文书但拒不签收，故而淮南市自规局在基层政府工作人员见证下进行了留置送达。一般情况下，留置送达应送至受送达人的住所，本案行政机关的留置送达确实存在瑕疵，但某公司法定代表人武某在受送达时已经阅读了相关的法律文书，实际已接收了该文书却拒绝签字，淮南市自规局已经完成了送达事项。该送达行为的瑕疵微不足道，对某公司的各项权利几乎没有任何影响，某公司法定代表人武某在阅读了相关法律文书后却拒绝签收的行为所产生的后果应由某公司自行承担，且其现以该拒不签收的行为作为某公司未收到相关法律文书的抗辩理由也有违诚信原则。

　　关于被处罚对象的问题，某公司主张案涉行政处罚被处罚主体认定错误的问题。2024年7月24日某公司法定代表人武某在接受淮南市自规局的工作人员询问时明确，“有我在经营的两个煤泥堆场，分别位于××路东西两侧。”“东侧晾晒场地是淮南市某有限公司在经营，西侧场地是我个人在经营。”“淮南市某有限公司是我在2019年6月27日成立的有限某公司，我是法定代表人。”“东侧场地是我在2012年以280元每亩每年的价格从某己黄岗村民组租得，2014年我又以275元每亩每年的价格从某己黄岗村民组租得芦贺西侧67亩塌陷地。”“2019年，我成立公司后以淮南市某公司的名义重新跟某乙签订了东侧堆场的土地租赁协议。”某公司法定代表人武某已经将租地先后主体的变化讲清，也说明了其与某有限责任公司分别使用案涉地块的情形。因此，某公司的上述主张不符合事实，本院依法不予支持。

　　某公司上诉主张其不属于非法占地、案涉行政处罚也过于严厉，不符合比例原则的问题。某公司确实是通过租赁的合法方式取得了某己集体所有土地的使用权，其如果按该地块原用途使用土地则不属于非法占地。但该地块原用途为耕地、沟渠、村庄等，其在该地块上使用煤矸石将土地垫平，建设煤矸石堆场，后又建设车辆冲洗台、水泥路面硬化等，这些建设行为均属于工矿型建设行为，与原地块用途不同。某公司未能举证证明其进行的此类建设行为曾取得了任何行政许可，应认定为其未取得行政许可即进行建设，属于非法占用土地进行建设的违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十七条规定：“未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”淮南市自规局对该非法占用土地的行为进行处罚有法律依据。根据本院庭审中了解的情况，案涉堆场所在地的乡镇土地利用总体规划尚未获得市人民政府的批准。即使土地利用总体规划获得批准，在规划内土地上进行建设活动，仍应另行取得相关的行政许可。据此本院认为，某公司的此上诉主张是将土地使用权的取得与地上建设相关行政许可的取得混为一谈，没有法律依据，对其主张不予支持。

　　关于行政重大处罚事项行政机关内部领导集体讨论和法制审核的问题。本案淮南市自规局在作出案涉处罚决定前已经过内部集体讨论，集体讨论时，行政机关按其内部领导班子分工，与所讨论的重大处罚事项有关的领导参加即可。某公司认为集体讨论时行政机关的全体领导同志均应参加或主要负责同志应当参加，没有法律依据，本院不予支持。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；淮南市某有限公司的上诉请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人淮南市某有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长　  唐海燕

　　审  判  员　  李接印

　　审  判  员　  王泉慧

　　二〇二五年八月六日

　　法官助理　   戴晓攀

　　书  记  员　  张叶青

　　来源：行政涉法研究