行政机关将未经质证的专家咨询意见作为关键定案依据，构成程序重大违法

　　【裁判要旨】

　　程序公正是实体公正的前提，如果程序不公正，那么实体结论再“正确”也难以让人信服。参照《国家知识产权局专利侵权纠纷行政裁决办案指南》的要求，行政裁决作出前，所有作为行政裁决的证据应当进行质证，确保各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性享有质证的权利。在作出不利于当事人行政决定之前，应当保证当事人的陈述权和申辩权，这是行政程序正当性的最低要求。即便因客观条件无法进行口头审理，行政机关也必须通过书面方式，将裁决所依据的事实、理由及全部证据送达申请人和被申请人，并给予合理的答复期限，确保各方能充分表达意见。本案中，张掖市市监局既未组织口头审理，也未就专家咨询意见等证据向某甲公司进行质证，直接将专家咨询意见作为行政裁决的关键证据，剥夺了某甲公司的质证权和抗辩权，未保障某甲公司的陈述权和申辩权，属于程序重大瑕疵和采纳未经质证认证的证据。据此，张掖市市监局作出的被诉行政裁决存在程序违法、主要证据不足情形。

　　【裁判文书】

　　甘肃省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）甘行终210号

　　上诉人（一审原告）：酒泉市某有限公司，住所地：甘肃省酒泉市肃州区。

　　法定代表人：于某，该公司执行董事兼总经理。

　　被上诉人（一审被告）：张掖市市场监管局，住所地：张掖市甘州区滨河新区。

　　法定代表人：关某，该局局长。

　　出庭应诉负责人：柳某，该局副局长。

　　原审第三人：甘肃某甲有限公司，住所地：甘肃省张掖市甘州区。

　　法定代表人：孙某，该公司经理。

　　上诉人酒泉市某有限公司（以下简称某甲公司）因诉被上诉人张掖市市场监管局（以下简称张掖市市监局）、第三人甘肃某甲有限公司（以下简称某乙公司）专利侵权纠纷行政裁决一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2025）甘01行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。某甲公司诉讼代理人高某乙、岳某某，张掖市市监局副局长柳某、诉讼代理人赵某、边某，某乙公司诉讼代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　某甲公司一审诉讼请求：1.依法撤销张掖市市监局于2024年12月25日作出的被诉行政裁决；2.判令张掖市市监局重新对案涉专利侵权纠纷作出行政裁决；3.判令第三人某乙公司停止制造、使用、销售、许诺销售侵犯案涉产品的行为；4.本案诉讼费由张掖市市监局、某乙公司承担。

　　一审法院审理查明，案涉专利申请日为2023年11月10日，授权公告日为2024年5月14日，专利权人为某甲公司，该专利第一年年费已缴纳。2024年7月22日，国家知识产权局作出案涉专利权评价报告，结论为全部权利要求1-10未发现存在不符合授予专利权条件的缺陷。张掖市市监局进行专利行政裁决时，案涉专利权合法有效。案涉专利权利要求书记载：1.一种钢板与钢板之间的连接组件，某特征在于，包括组装式的连接部，连接部包括多个相互连接的安装板体并使得连接部的横截面整体呈多边形结构，安装板体作为连接钢板的连接体使用或支撑连接部的支撑体使用;安装板体包括位于中部的非搭接段和均布于非搭接段两侧的搭接段，相邻安装板体之间由相邻搭接段两两搭接连接;当安装板体作为连接体时，非搭接段上开设有多组均布的穿设槽群，穿设槽群的整体形状与钢板的形状相匹配;穿设槽群内包括多组安装槽组，安装槽组内包括连接通槽且各安装槽组内连接通槽的尺寸、形状相同或不同;钢板中与安装板体的连接端处设有与连接通槽匹配的锁紧板体，锁紧板体穿设至连接通槽内并伸入连接部内侧，锁紧板体上设有位于安装板体内侧的至少两层定位件。2.根据权利要求1所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述非搭接段为直面板结构，搭接段为由非搭接段的端部朝向内侧并向远离非搭接段的轴向中心线一侧倾斜设置的斜面板结构。3.根据权利要求2所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述搭接段上开设有多个搭接孔，相邻安装板体中的相邻搭接段上的搭接孔上下搭接连通，相邻安装板体通过设于搭接孔内的锁紧件连接。4.根据权利要求3所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述锁紧件的外端与相互搭接的搭接段中位于外部的搭接段的外表面平齐或容纳于外表面的内侧;锁紧件上设有位于连接部内侧的锁紧体。5.根据权利要求4所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述锁紧板体上设有位于安装板体内侧的两层定位件，第一层定位件靠近非搭接段的内端面设置，第二层定位件设于锁紧板体的内端部处。6.根据权利要求5所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述第二层定位件为固定于锁紧板体内端部的定位板，定位板与锁紧板体垂直设置。7.根据权利要求6所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述锁紧板体上开设有靠近非搭接段的内端面设置的定位孔，第一层定位件为穿设连接于定位孔内的定位销且定位销抵接于非搭接段的内端面上。8.根据权利要求7所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述锁紧板体为等腰梯形结构，锁紧板体连接好后，锁紧板体中位于连接通槽内的部分为下底面，锁紧板体中远离下底面一端的内端部为上底面，上底面的宽度小于下底面的宽度。9.根据权利要求1-8中任一项所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述穿设槽群中包括对称设置的安装槽组一和位于安装糟组一连接端的安装槽组二，相邻穿设槽群之间也设有安装槽组二；安装槽组一中的连接通槽一的长度大于安装槽组二中的连接通槽二的长度。10.根据权利要求1-8中任一项所述的钢板与钢板之间的连接组件，其特征在于，所述穿设槽群中各安装槽组的连接通槽位于一条直线上且各连接通糟的长度相同。

　　2024年9月25日，甘州区市场监督管理局向张掖市市监局报送（甘州）市监移函〔2024〕26号案件移送函，载明：某甲公司诉某乙公司侵犯其9项专利权纠纷一案，因案情复杂，依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十五条第三款的规定，现报请张掖市市监局处理。甘州区市场监督管理局一并移送了某甲公司专利侵权纠纷处理请求书、某甲公司提交证据材料清单、某乙公司提交材料清单、某乙公司答辩状、某乙公司调取证据申请书、某乙公司证据材料、某甲公司提交证据材料。10月15日，张掖市市监局收到某甲公司请求处理某乙公司涉嫌侵犯案涉专利权一案，依法予以立案，10月21日，张掖市市监局向某乙公司发出甘某知法裁字〔2024〕01号答辩通知书，后张掖市市监局对案涉专利侵权行政纠纷进行了书面审理。

　　2024年9月5日，甘州区市场监督管理局向甘肃省知识产权保护中心发送关于出具专利侵权判定咨询意见书的委托函，载明：该局受理了请求人某甲公司递交的实用新型专利侵权纠纷处理请求书，提出被请求人某乙公司生产的相关产品涉嫌侵犯包括案涉专利权在内的9项实用新型专利权，目前已委托该中心完成现场勘验取证工作，现委托该中心根据现场勘验证据材料对被诉侵权产品出具专利侵权判定咨询意见书，用于行政裁决结论撰写。2024年9月9日，甘肃省知识产权保护中心出具专家咨询意见书，记载在现场勘验过程中，被诉侵权产品已被混凝土浇筑覆盖，无法直接观察并获取被诉侵权产品结构的关键信息。

　　2024年12月20日，张掖市市监局进行合议，认为侵权事实不成立。2024年12月25日，张掖市市监局作出被诉行政裁决。张掖市市监局认为：某甲公司请求保护其专利权不受侵犯的主张合法有效。甘肃省知识产权保护中心受委托出具的书面专家咨询意见权威可靠，证明力较大。根据《中华人民共和国专利法》第六十五条、《中华人民共和国专利法实施细则》第九十七条之规定，作出行政裁决，结论为某乙公司侵犯案涉专利权的事实不成立。

　　2025年1月23日，张掖市市监局作出甘某知法裁补字〔2025〕01号专利侵权纠纷案件行政裁决补正通知书，补正以下内容：当事人如不服本裁决，可自收到裁决书15日内，依照《中华人民共和国专利法》第六十五条规定，向甘肃省兰州市中级人民法院起诉。起诉时限以收到本补正通知书之日起算。

　　被诉行政裁决于2025年1月2日、2024年12月31日分别送达至某甲公司和某乙公司。行政裁决补正通知书于2025年2月5日、1月23日分别送达至某甲公司和某乙公司。

　　一审法院认为，某甲公司诉请撤销被诉行政裁决，同时主张了判令张掖市市监局重新作出行政裁决、某乙公司停止侵权，对于其主张的第2项和第3项诉请事项，该院向汉鑫公司释明要求其进行明确选择，但某甲公司不予选择。为此，该院选择更利于当事人实现诉求的主张进行综合审查评判。结合各方当事人出具的证据及该院查证的事实，本案争议的主要焦点为：（一）被诉行政裁决是否存在程序违法情形；（二）被诉侵权技术方案是否落入案涉专利权保护范围。

　　（一）被诉行政裁决是否存在程序违法情形

　　某甲公司向甘州区市场监督管理局递交处理请求书及相关证据材料后，甘州区市场监督管理局出具委托函委托甘肃省知识产权保护中心专家就本案出具专家意见。后因案情复杂，甘州区市场监督管理局将该案移送至张掖市市监局，经过书面审理及合议后，张掖市市监局作出了被诉行政裁决。某甲公司现主张甘肃省知识产权保护中心出具的专家咨询意见未经质证，不应作为本案定案依据。对此该院认为，《专利纠纷行政裁决和调解办法》第五十二条之规定：“管理专利工作的部门可以指派技术调查官参与案件处理，提出技术调查意见。相关技术调查意见可以作为合议组认定技术事实的参考。技术调查官管理办法由国务院专利行政部门另行规定。”据此，技术调查意见与专家咨询意见均系专利行政管理部门为查明技术事实而委托技术调查官或专家所出具的意见。张掖市市监局在作出被诉行政裁决过程中用以参考的专家咨询意见系认定事实的参考依据，并非《中华人民共和国行政诉讼法》规定的在行政诉讼过程中需要提交并经质证的证据，故无需经过质证、认证。张掖市市监局并不存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条、第四十三条等规定的情形，某甲公司该项主张不能成立。张掖市市监局在受案后对双方的观点意见均进行了审查，且组织双方进行了现场勘验和比对，其参考专家咨询意见、并经过合议组合议后作出的裁决结果符合法律规定，某甲公司主张张掖市市监局作出被诉行政裁决程序违法的理由不能成立，该院不予支持。

　　（二）被诉侵权技术方案是否落入案涉专利权保护范围

　　张掖市市监局作出被诉行政裁决前，组织各方当事人及甘肃省知识产权保护中心共同对被诉侵权产品进行了现场勘验，某甲公司与某乙公司均到场并在现场发表了技术比对意见，张掖市市监局向该院提交了现场勘验视频资料，某甲公司向该院提交了书面技术比对意见。某甲公司与某乙公司均同意以视频中拍摄的被诉侵权产品作为本案技术比对依据。某甲公司主张张掖市市监局未对被诉侵权技术方案与案涉专利是否构成等同侵权进行认定。经审查，在现场勘验过程中，没有与案涉专利权可以进行比对的被诉侵权产品，亦无从确定被诉侵权产品的具体结构，在无法确认具体、详实的被诉侵权技术方案的情形下，张掖市市监局据此认定某乙公司侵犯案涉专利权的事实不成立正确。某甲公司另主张其公司六名员工离职后入职某乙公司，上述人员违反保密协议约定致其公司专利权和商业秘密泄露，但张掖市市监局对此未予审查。对此该院认为，某甲公司向张掖市市监局提交的请求系处理专利侵权纠纷，而非不正当竞争纠纷，张掖市市监局针对其主张的专利侵权纠纷已经进行了全面审查并作出认定，在某甲公司未就商业秘密纠纷提出请求的前提下，张掖市市监局不予审查处理不违反法律规定，某甲公司该项主张无法律依据，该院不予支持。某甲公司的举证不能证明张掖市市监局存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当撤销并重新作出行政行为的情形，与其证明目的均缺乏关联性，依法不予采信。综上，某甲公司诉请撤销被诉行政裁决、判令张掖市市监局重新作出行政裁决、某乙公司停止侵权均无事实和法律依据，一审法院不予支持。

　　综上，张掖市市监局作出的被诉行政裁决证据充分，适用法律正确，程序合法。某甲公司的起诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某甲公司的诉讼请求。

　　某甲公司上诉称，1.张掖市市监局作出的行政裁决程序违法。张掖市市监局作出裁决的核心证据是甘肃省知识产权保护中心出具的专家咨询意见书，但是该证据未经质证认证，剥夺了其陈述申辩权，程序严重违法。2.本案侵权产品被甘肃某乙有限公司的混凝土覆盖，张掖市市监局未履行调查职责，以“无法直接观察”为由，放弃对技术特征的实质审查，导致事实认定不清。3.第三人以现有技术抗辩的理由不成立。第三人提交的合同明确约定技术方案保密，不符合现有技术公开状态。第三人提交的发票证据链不完整，无法判断交易的真实性。4.专利侵权判断须遵循“全面覆盖原则”和“等同原则”，被上诉人和一审法院应当启动技术鉴定或者比对程序确认是否侵权，但是均未启动，导致上诉人的权利未得到合法保护。综上，请求撤销一审判决；撤销专利侵权纠纷行政裁决；判令第三人立即停止制造、销售、许诺销售上诉人的实用新型专利产品。

　　张掖市市监局辩称，1.专家咨询意见是对现有材料的分析、比较后提供专业的建议，不是裁决的最终、确定性结论，不属于《国家知识产权局专利侵权纠纷行政裁决办案指南》中规定的证据种类，不能作为定案证据适用，只能作为参考。2.裁决时参考了各方提交的证据得出不构成侵权的结论。3.本案行政裁决过程中不存在程序违法，保障了各方质证的权利，亦不存在回避实质审查的行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。

　　某乙公司辩称，1.行政裁决程序合法。专家咨询意见本身就是市场监管局的裁决意见，不是证据，不需要质证。专家咨询意见属于技术调查意见，对合议组认定案件事实具有参考性无需质证。2.某甲公司对涉嫌是否侵权事实具有举证责任，其主张市场监管局未履行调查职责属于“强词夺理”。在裁决中因某甲公司拒绝提供担保，导致涉嫌侵权产品的所有者不同意破坏混凝土结构，某甲公司应当对无法进行破坏性技术比对承担举证责任。3.一审法院并没有审查本公司的现有技术抗辩的理由，而是按照“谁主张、谁举证”的证据规则裁判本案。现有技术抗辩包含两个要件，一是时间公开，在申请日之前已经公开；二是公开要件，国内外公众所知。根据本公司提供的合同和发票，可以证明上诉人的专利与本公司而言，属于现有技术抗辩的理由成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。

　　二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案的争议焦点是张掖市市监局作出的行政裁决是否符合合法性审查标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性审查主要围绕被诉行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否准确等进行。合法性审查确保行政机关作出的行政决定都经得起法律的检验，最终保护行政相对人和利害关系人的合法权益，这是依法行政的基本要求。

　　（一）关于行政裁决证据采信的问题

　　行政机关作出行政行为应当贯彻“先取证、后裁决”的基本要求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。据此，行政机关在行政程序中根据申请人和被申请人提交的证据以及行政机关依职权调查收集的证据，经质证后均可以作为行政裁决的证据。对超出行政程序之外形成的证据或者未经质证的证据，均不能作为行政裁决的证据。本案中，张掖市市监局在一审中提交的第三组证据包含甘肃省知识产权保护中心出具的专家咨询意见书。该局在庭审中主张该意见书仅为裁决时的“参考”，但是案涉行政裁决在论理部分明确写道“甘肃省知识产权保护中心出具的书面专家咨询意见权威可靠，证明力较大。”，并且该意见书的鉴定结论被完全采纳，据此，张掖市市监局的庭审陈述与行政裁决书相矛盾，其主张专家咨询意见仅是裁决时“参考”的理由不能成立，应当认定张掖市市监局依据专家咨询意见作出了被诉行政裁决。

　　（二）关于行政裁决程序合法的问题

　　程序公正是实体公正的前提，如果程序不公正，那么实体结论再“正确”也难以让人信服。参照《国家知识产权局专利侵权纠纷行政裁决办案指南》的要求，行政裁决作出前，所有作为行政裁决的证据应当进行质证，确保各方当事人对证据的真实性、合法性、关联性享有质证的权利。在作出不利于当事人行政决定之前，应当保证当事人的陈述权和申辩权，这是行政程序正当性的最低要求。即便因客观条件无法进行口头审理，行政机关也必须通过书面方式，将裁决所依据的事实、理由及全部证据送达申请人和被申请人，并给予合理的答复期限，确保各方能充分表达意见。本案中，张掖市市监局既未组织口头审理，也未就专家咨询意见等证据向某甲公司进行质证，直接将专家咨询意见作为行政裁决的关键证据，剥夺了某甲公司的质证权和抗辩权，未保障某甲公司的陈述权和申辩权，属于程序重大瑕疵和采纳未经质证认证的证据。据此，张掖市市监局作出的被诉行政裁决存在程序违法、主要证据不足情形。其作出的裁决结论“侵权事实不成立”亦不符合《国家知识产权局专利侵权纠纷行政裁决办案指南》关于裁决结果“认定侵犯专利权行为不成立的，应当驳回请求人的全部请求。”的要求。

　　综上，上诉人某甲公司的部分上诉理由成立，本院予以采纳。一审法院适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：

　　一、撤销兰州市中级人民法院作出的（2025）甘01行初12号行政判决；

　　二、撤销张掖市某于2024年12月25日作出的甘某知法裁字〔2024〕01号专利侵权纠纷案件行政裁决；

　　三、责令张掖市市场监管局于本判决生效后90日内重新作出行政裁决。

　　一、二审案件受理费各50元，由张掖市市场监管局承担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　  朵利民

　　审 判 员　  王冕武

　　审 判 员　  季婷婷

　　二〇二六年二月十一日

　　法官助理　  杨俊荣

　　书 记 员  　周琪琳

　　来源：行政涉法研究