重庆高院裁判：被征收人的生活水平不得因为行政机关怠于履职而降低

　　【裁判要旨】

　　1.被征收人的生活水平不得因为行政机关怠于履职而降低

　　行政机关未能及时对被征收人的安置补偿问题作出行政决定，其补偿标准应当按照作出补偿决定时补偿标准或者采取其他措施，从而弥补被征收人的损失，充分保障被征收人的生活水平不被降低。行政机关作出补偿决定中仍然按照当时公布的补偿安置方案确定补偿标准对被征收人进行补偿，明显存在不当。法院撤销永川区政府作出的征收补偿安置决定，同时责令其重新作出补偿决定。

　　2.二审判决针对上诉人重复上诉请求可以采用简化释法说理方式处理

　　针对上诉人房屋是否应当依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，即参照国有土地上房屋征收补偿标准予以实施补偿等争议焦点展开，并结合上诉人的诉讼请求和主张进行了详尽裁判理由阐述，仔细评析行政机关是否构成怠于履行职责之情形。该判决说理涵盖了法院对被诉行政行为合法性审查的各个方面，也回应了当事人所提出的诉讼请求和理由，既有实体方面，也有程序方面，既有事实认定方面，也有法律适用等方面。上诉人二审中提出的上诉理由和主张，没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽分析和回应，且释法说理并无不当，本院对此予以认可并简化释法说理内容，不再赘述。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）渝行终446号

　　上诉人（原审原告）刘某1，男，汉族，住重庆市永川区。

　　被上诉人（原审被告）重庆市永川区人民政府，住所地重庆市永川区人民大道191号。

　　法定代表人常晓勇，区长。

　　委托诉讼代理人刘某2，重庆市永川区人民政府工作人员。

　　委托诉讼代理人张建，上海中联（重庆）律师事务所律师。

　　刘某1诉重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）集体土地征收补偿决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明，刘某1户的房屋位于原永川区大安镇马口井村马口村民小组，该区域土地性质为集体土地。2003年5月19日，重庆市人民政府以《重庆市人民政府关于永川市实施大安镇集镇规划建设用地的批复》（渝府地〔2003〕331号）批准征收该地块用于大安工业园区建设，刘某1户的房屋在征收范围之内。

　　原永川市人民政府于2004年2月作出《永川市关于重庆市大安工业园区征地拆迁补偿实施方案的批复》（永府地〔2004〕26号），明确补偿标准及程序。2023年5月10日。永川区大安街道办事处向程某某等人作出信访回复。回复中提到，程某某等人因1998年成渝高速大安匝道口修建，房屋被拆迁。刘某1按大安镇场镇规划在指定地点（刘某1所在集体经济组织土地上）自建房屋。2002年因成立大安工业园区，对规划范围内的土地进行了征收。刘某1自建房屋在征地范围内，大安街道办事处多次邀请刘某1等户座谈，并进行政策宣传、解释和思想疏导，但刘某1等户以补偿标准过低或要求按国有土地上的房屋进行拆迁，而未能达成协议。为此，刘某1等户自建房屋属于第二次拆迁范围，不能办理房屋产权证。刘某1妻子于2019年10月29日注册成立“永川区某机械租赁服务部”。注册地是重庆市永川区。经营范围：建材租赁、建筑工程机械设备租赁。组成形式为个人经营。刘某1、程某某、刘某3在2008年就因征地进行了征地续保，办理了社保。

　　2024年11月18日，大安街道、永川区土地房屋征收中心等有关部门与大安街道原马口村民小组群众代表就永高新大安工业园侨立管道拆迁遗留问题进行了座谈，程某某参加了座谈会。会上，刘某1等户仍然要求按照国有土地上房屋标准予以补偿。

　　2024年12月11日，永川区土地房屋征收中心向刘某1户发送告知书，要求其提供有关资料，行政机关将结合其提交的资料作出补偿安置决定。在重新对刘某1户人员进行核实、房屋现状进行测量后，依照原重庆市政府令第53、55号，渝府地〔2003〕331号等文件规定，于2024年12月17日对刘某1作出《集体土地征收补偿安置决定》（永川府征补决定X号），该补偿决定内容为：一、土地补偿费、地上构附着物及青苗及附着物补偿。（一）土地补偿费：刘某1户承包地3.3487亩，全部征收，土地补偿费已经全部分配计发到位。（二）地上构附着物补偿：机井1个，标准700元/个，共700元；水泥晒坝141.36平方米，标准16元/平方米，共2261.76元；条石堡坎13.392平方米，标准120元/平方米，共1607.04元；水泥水池6平方米，标准15元/平方米，共90元。（三）青苗及附着物补偿。已经由原大安镇马口井村马口村民小组统一分配到位。二、房屋补偿：（一）房屋补偿：156280.5元，砖墙预制盖结构240平方米，标准570元/平方米，共136800元；砖混结构（329.17－240）=89.17平方米，标准80元/平方米，共7133.6元；彩钢棚211.97平方米，其中彩钢屋58.28平方米，标准80元/平方米，共4662.4元；彩钢棚153.69平方米，标准50元/平方米，共7684.5元。（二）房屋装修补助。合法面积240平方米×90元/平方米=21600元。（三）室内设施补助：每户2400元。（四）搬家补助费：三人以上1000元/次，按两次计算共计2000元。以上共计182280.5元。三、安置补助费：刘某1户的安置补偿费已经由原大安镇马口井村马口村民小组统一计发到位。四、住房安置：（一）货币安置。安置对象4人，户主刘某1，妻程某某，长子刘某3，次子刘某4。安置费：30平方米/人×4人×1300元/平方米=156000元。搬迁补助费：1300元/人×4人=5200元。（二）统建房安置：1、面积：30平方米/人×4人=120平方米。2、安置房位置：永川区大安街道月亮城。3、搬迁过渡费：按实际过渡时间计算，每人每月250元，超期未安置入户的，每人每月300元。4、购买价格：应安置建设面积为120平方米。超过120平方米，5平方米内部分以建安造价的50%（700元/平方米×50%=350元）购买，超过120平方米，5－10平方米以内部分，按综合造价（900元/平方米）购买，超过120平方米，10平方米以上的部分按多层普通商品住宅平均价（1300元/平方米）购买。5、结算：选择安置房安置的，按照实际面积结算，费用从补偿费用中品迭。五、支付方式及期限。补偿费足额存入永高新集团专户。刘某1户自收到决定之日起10日内到永高新集团选择住房安置方式，结算领取补偿款，完善相关手续。六、刘某1户自收到决定书之日起15日内腾退交付被征收土地和房屋。因刘某1不服永川区政府作出的上述补偿决定，向一审法院提起涉案行政诉讼。

　　原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。永川区政府具有作出涉案征收补偿决定的法定职权。本案征地补偿问题存在于新旧法律交替过程中，新法和旧法关于补偿问题的处理程序完全不同，故永川区政府在达不成协议的情况下作出涉案补偿决定，并将补偿决定书送达刘某1，其程序符合法律规定。

　　关于刘某1的房屋能否适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定中关于“征收农村集体土地时未就被征收集体土地及其他不动产进行安置补偿”是指行政机关在征收集体土地时既没有制定发布征收补偿安置方案，也没有以其他方式确定补偿安置内容，实施补偿安置工作，从而使土地征收工作与补偿安置工作未在同一征收程序中进行。本案中，永川区政府在对刘某1户房屋进行征收时，制定了补偿安置方案并进行了实施，只是因为补偿标准问题达不成，而导致补偿安置工作过程较长，时间间隔较大，安置补偿工作未能及时完成。故该案征收安置补偿情形，不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，其请求参照国有土地上房屋标准予以补偿没有依据，不予支持。

　　关于人员安置问题。刘某1、程某某、刘某3在2008年因征收集体土地进行了人员安置，并办理了社会保险。故刘某1户的人员安置在2008年已经完成。其户在此以后出生、新进人员显然不属于人员安置对象。永川区政府征收补偿决定中未对该户相关人员进行安置并无不当。

　　关于住房安置问题。刘某1户在2008年征地中进行划地自建房屋，但未办理房屋登记手续。永川区政府应当根据刘某1划地自建房屋时人口数及符合政策的建设面积予以确定合法补偿面积；同时结合永川区政府实施补偿时补偿标准已经发生变化，且鉴于永川区政府未能及时对刘某1的安置补偿问题作出处理，故对刘某1的补偿标准，永川区政府应当按照作出补偿决定时补偿标准或者采取其他措施，弥补刘某1户的损失，以保障被征收人的生活水平不被降低。永川区政府作出补偿决定中仍然按照当时公布的补偿安置方案确定补偿标准对刘某1进行补偿，明显存在不当。另外，刘某1注册成立永川区某机械租赁服务部。刘某1称该服务部是利用其现有住房进行经营。该服务部是否应当进行补偿，在永川区政府作出补偿决定并未予表述，属于遗漏补偿项目情形。

　　综上，永川区政府作出的补偿决定适用补偿标准不当，补偿内容不全面。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决撤销永川区政府作出的《集体土地征收补偿安置决定》（永川府征补决定X号）；责令永川区政府在本判决生效后60日内重新作出补偿决定。

　　刘某1上诉称，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，因此案涉房屋征收补偿标准参照国有土地上房屋征收补偿标准的关键在于行政机关是否怠于履行补偿安置职责。刘某1房屋所在区域于永川区政府作出补偿决定之前已经被纳入城市规划区，而行政机关长达二十余年没有履行补偿安置职责，故刘某1的房屋应当适用上述司法解释规定作出补偿决定。刘某1于2002年拆迁时选择划地安置，划地安置的土地即为本次征收土地，基于该土地被依法征收，刘某1等人应获得人员安置。同时，刘某1房屋等地上附着物应该按照“程序从新，实体从旧”原则，适用有利于刘某1户补偿标准进行补偿。永川区政府作出的补偿决定认定房屋性质错误，遗漏补偿安置项目，且适用法律法规错误。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，责令永川区政府参照国有土地上房屋征收补偿标准对刘某1重新作出补偿安置决定。

　　永川区政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，永川区政府具有作出本案所涉补偿决定的主体资格和法定职责。永川区政府收到刘某1提交的《履责申请书》，在两个月内作出补偿决定，其行政程序合法。刘某1户的房屋位于原永川区大安镇马口井村马口村民小组，该区域土地性质为集体土地。2003年5月19日，重庆市人民政府以《重庆市人民政府关于永川市实施大安镇集镇规划建设用地的批复》（渝府地〔2003〕331号）批准征收该地块用于大安工业园区建设。永川市人民政府于2004年2月24日作出《永川市关于重庆市大安工业园区征地拆迁补偿实施方案的批复》（永府地〔2004〕26号），明确补偿标准及程序。自2003年集体土地征收启动以来，原大安工业园区管委会、永川凤凰湖工业园区管委会、大安街道办事处、永川区规资局、永川区征收中心等部门多次与刘某1户协商补偿事宜，并多次组织政策解释和沟通，但刘某1长期以“补偿标准过低”为由拒绝签订征地补偿安置协议。故刘某1并不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的情形，其主张参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置依法应当予以驳回。综上，请求法院驳回刘某1的上诉请求。

　　永川区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：

　　1.履责申请书、快递面单及邮件轨迹查询，拟证明2024年10月21日，永川区政府收到刘某1邮寄的履责申请书；

　　2.《集体土地征地补偿安置决定书》（永川府征补决定X号）、送达回证、签收照片、邮寄面单，拟证明2024年12月19日刘某1当面签收补偿决定书；同日，永川区政府向刘某1委托人邮寄决定书；

　　3.《重庆市人民政府关于永川市实施大安镇集镇规划建设用地的批复》（渝府地〔2003〕331号）《永川市关于重庆市大安工业园区征地拆迁补偿实施方案的批复》（永府地〔2004〕26号），拟证明2003年5月19日，刘某1及所在村社被渝府地〔2003〕331号批复批准征收，随后永川区政府批复同意相应征收补偿安置方案，刘某1所在村社集体土地已经全部征收；

　　4.程某某等人诉重庆市大安工业区管理委员会非法征占农用土地一案档案资料，拟证明刘某1在该案中提交的证据资料显示2003年7月7日，大安工业区管理委员会书面告知刘某1等房屋征收补偿安置标准等；2004年2月20日，程某某等人在行政起诉状的补充事实和理由中认为房屋拆迁补偿标准过低；

　　5.2024年6月3日《重庆市永川区大安街道办事处关于程某某信访问题的回复》、2023年5月10日《重庆市永川区大安街道办事处关于程某某信访问题的回复》，拟证明自2003年集体土地征收启动以来，大安工业园区管委会、永川凤凰湖工业园区管委会、大安街道办事处等部门多次与刘某1户协商补偿事宜，并多次组织政策解释和沟通，但刘某1均以“补偿标准过低”为由未能签订征地补偿安置协议；

　　6.会议记录、签到表、现场照片，拟证明2024年11月18日，永川区政府组织大安街道、区征收中心及刘某1原所在马口井村民小组群众代表召开座谈会，与会群众代表确认土地补偿费、人员安置补助费、青苗费、社集体统一分配的其他补偿费均由村民小组统一分配发放；

　　7.告知书、送达回证、照片、刘某1申请征地补偿安置决定基本情况、马口井村民小组人口调查表、户口簿、承包土地登记卡，拟证明永川区政府对刘某1户人员、承包地等基本情况进行调查；

　　8.农村房屋分户现状调查表、构筑物分户现状调查表、现场调查照片，拟证明永川区政府对刘某1房屋及构筑物进行现场调查情况；

　　9.重庆市基本养老保险个人账户信息表，拟证明刘某1户已经农转非并参加养老保险；

　　10.永府发〔1999〕112号文、永川府发〔2008〕22号文、永川府发〔2010〕37号文、永川府发〔2013〕45号文，拟证明永川府征补决定X号决定书所涉规范性文件。

　　刘某1向一审法院提交并举示了以下证据：

　　1.旧房拆迁补偿安置协议，拟证明刘某1原有房屋拆迁后，划地安置到现房屋所在区域，刘某1基于此处另行建房情况；

　　2.大安街道办事处信访答复，拟证明刘某1房屋被划入工业区后，刘某1要求拆迁或者办证，一直未下来；

　　3.营业执照，拟证明刘某1被征收房屋涉及经营，永川区政府征收未予以公平补偿；

　　4.征地批复与拆迁补偿实施方案批复，拟证明刘某1房屋在拆迁范围；

　　5.《集体土地征收补偿安置决定》（永川府征补决字X号），拟证明刘某1向永川区政府申请补偿后，永川区政府作出补偿安置决定，但是该补偿标准不合法，适用法律错误，应当予以撤销；

　　6.《社区证明》，拟证明在2016年刘某1在涉案房屋从事经营活动；

　　7.刘某1经营的部分发票（五张），拟证明截止2021年，刘某1的经营部一直处于经营之中，有相应的增值税发票；

　　经原审庭审质证，刘某1对永川区政府提交的证据1－2，除补偿决定外，其他无异议，对事实无争议；证据3三性无异议，证明内容也认可；证据4与案件不具有关联性，刘某1主张的房屋及土地与永川区政府举示的农用地不是同一块地，合法性和证明内容不发表意见；证据5真实性、关联性无异议，合法性和证明内容有异议；证据6真实性、关联性无异议，合法性和证明内容有异议；证据7三性无异议，证明内容不清楚，永川区政府认定人口错误；证据8、9三性无异议；证据10该规范性文件的质证意见已经被新文件取代，合法性和有效性有异议，不适用本案。永川区政府对刘某1提交的证据1无异议；证据2三性无异议，不认可证明目的；证据3真实性、合法性无异议，关联性不认可；案涉房屋涉及拆迁，没有办产权证，所以没有门牌号；注册日期是2019年，2003年征地时并没有这个租赁服务部；证据4无异议；证据5无异议，不认可刘某1的证明内容；证据6三性不予认可，证明目的不予认可；证据7真实性无异议，其证明目的不予认可。

　　原审法院对经当事人质证的证据认证如下：永川区政府举示的证据4不能达到证明目的，不予采信；其他证据真实、合法,与案件具有关联性，予以采信。刘某1举示的证据7，开具时间是在租赁服务部注册登记前，不能够达到其证明目的，不予采信；刘某1举示的其他证据，予以采信。

　　一审前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

　　本院认为，原审法院认定刘某1户的房屋位于原永川区大安镇马口井村马口村民小组，该区域土地性质为集体土地，且涉案土地属于本次被征收范围；以及永川区政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条、第三十二条的规定，具有对征地事项履行补偿安置职能，各方当事人对此并无异议，本院对此予以确认。

　　原审判决在梳理本案涉及的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市集体土地征收补偿安置办法》等法律规范并总结当事人争议焦点的基础上，围绕涉案《重庆市永川区人民政府集体土地征地补偿安置决定书》（永川府征补决定X号）是否合法，以及人员安置和住房安置等问题，特别是针对刘某1户房屋是否应当依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，即参照国有土地上房屋征收补偿标准予以实施补偿等争议焦点展开，并结合刘某1的诉讼请求和主张进行了详尽裁判理由阐述，仔细评析行政机关是否构成怠于履行职责之情形。该判决说理涵盖了法院对被诉行政行为合法性审查的各个方面，也回应了当事人所提出的诉讼请求和理由，既有实体方面，也有程序方面，既有事实认定方面，也有法律适用等方面。原审法院对涉案《重庆市永川区人民政府集体土地征地补偿安置决定书》（永川府征补决定X号）合法性进行了司法评价。刘某1二审中提出的上诉理由和主张，没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽分析和回应，且释法说理并无不当，本院对此予以认可并简化释法说理内容，不再赘述。另外，原审法院以永川区政府作出的补偿决定适用补偿标准不当、补偿内容不全面为由，判决撤销永川区政府作出的补偿安置决定，并责令永川区政府重新作出补偿决定。刘某1将来仍可以针对重新作出的行政行为，依法主张自己的合法权益。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。刘某1提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由刘某1负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二五年十一月十日

　　书记员 朱美霖

　　来源：行政法实务