最高法判例：无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应当由相关部门申请人民法院强制执行

　　裁判要点

　　无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，渭滨区政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申4169号

　　再审申请人(一审被告、二审上诉人)：陕西省宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区公园路212号。

　　法定代表人：苏少敏，该区人民政府区长。

　　委托代理人：刘岩，该区人民政府工作人员。

　　被申请人(一审原告、二审被上诉人赵存学之妻)：徐秀兰，女，汉族，1951年2月16日出生，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　被申请人(一审原告、二审被上诉人赵存学之子)：赵文强，男，汉族，1976年6月23日出生，住陕西省宝鸡市渭滨区。

　　被申请人(一审原告、二审被上诉人赵存学之女)：赵文芳，女，汉族，1982年5月15日出生，住陕西省宝鸡市金台区。

　　原审被告：陕西省宝鸡市渭滨区石鼓镇人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区公园南路1号。

　　法定代表人：王斌，该镇人民政府镇长。

　　原审第三人：宝鸡聚丰房地产开发（集团）有限公司。住所地：陕西省宝鸡市高新开发区40号。

　　法定代表人：王宗礼，该公司董事长。

　　原审第三人：宝鸡盛大众诚建筑工程有限责任公司。住所地：陕西省宝鸡市金台区大庆路80号。

　　法定代表人：师军科，该公司经理。

　　再审申请人陕西省宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）因赵存学诉渭滨区政府、陕西省宝鸡市渭滨区石鼓镇人民政府强制拆除房屋行为违法一案，不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终122号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。审查期间，因原审当事人赵存学死亡，赵存学的妻子徐秀兰、儿子赵文强和女儿赵文芳向本院申请作为被申请人继续参加本案审查程序，本院予以准许。现已审查终结。

　　渭滨区政府申请再审称：1.渭滨区政府没有实施强制拆除行为，原审法院推断“房屋被拆除后，渭滨区政府是最大受益人”，并以此认定渭滨区政府强拆房屋错误，因为强制拆除行为的最大受益人是涉案项目区域内的全体村民；2.涉案项目的实施主体只能是县级以上人民政府及其下设的旧城改造领导小组，但本案强制拆除行为是由盛大公司组织实施，系民事侵权行为，即使该强制拆除行为符合涉案项目的行政管理目的，也不能以此认定渭滨区政府强制拆除行为违法。请求撤销原判，依法再审。

　　徐秀兰、赵文强、赵文芳提交答辩意见称，渭滨区政府是涉案城中村改造项目的实施主体，本案强制拆除行为是基于渭滨区政府的委托，在渭滨区政府指示范围内实施的强制拆除行为，因此，该行政行为法律后果理应由渭滨区政府承担。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决公平公正。请求驳回渭滨区政府的再审申请。

　　陕西省宝鸡市渭滨区石鼓镇人民政府、宝鸡聚丰房地产开发（集团）有限公司(以下简称聚丰公司)、宝鸡盛大众诚建筑工程有限责任公司（以下简称盛大公司）在规定的期限内未提供意见。

　　本院认为，针对渭滨区政府申请再审的事由，结合原审判决主要内容，本案应审查的焦点问题是：1.渭滨区政府是否为本案适格被告；2.强制拆除行为是否违法。

　　关于渭滨区政府是否为本案适格被告的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”根据原审法院查明事实，赵存学的涉案房屋位于陕西省××区秦岭××村改造项目范围内，该改造项目的实施主体是秦岭三号地项目开发建设领导小组（以下简称三号地领导小组），三号地领导小组系由陕西省宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组（以下简称旧城改造领导小组）发文设立，旧城改造领导小组系渭滨区政府成立的临时工作机构。根据上述法律规定，三号地领导小组和旧城改造领导小组均系不具有独立承担法律责任能力的临时工作机构，三号地领导小组组织实施涉案改造项目的行为，应当由其组建机关，即渭滨区政府承担法律责任，故涉案改造项目的责任主体为渭滨区政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”据此，在行政委托中，被委托方以委托方的名义代行委托方的职权，所实施行为的法律责任由委托方承担，如当事人对受委托方作出的行为不服提起行政诉讼，应当以委托方为被告。本案中，渭滨区政府及组建的三号地领导小组虽然与聚丰公司之间没有形成书面的委托文书，但在一审庭审中渭滨区政府陈述“项目部不具备拆除房屋的条件，由聚丰同时提供机械、劳务等进行拆除。”且盛大公司作为乙方与甲方聚丰公司签订的《房屋拆除协议》载明“渭滨区秦岭三号地项目建设领导小组办公室委托甲方承担赵家庄村城中村改造项目的村民房屋拆除工作……甲方特委托乙方完成剩余17户村民的动员搬迁及房屋的拆除工作”。因此，可以认定渭滨区政府与聚丰公司之间构成行政委托关系，盛大公司与聚丰公司之间构成转委托关系，即聚丰公司将三号地项目领导小组办公室委托其进行的房屋拆除工作转委托给盛大公司。盛大公司组织实施强制拆除赵存学房屋的行为并非民事侵权行为，而是代渭滨区政府实施的受委托行政行为，相应的法律责任依法应当由渭滨区政府承担，赵存学以渭滨区政府为被告提起本案诉讼并无不当。

　　关于强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第六条第一款第三项规定：“征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：……（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障……”后两条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，渭滨区政府既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认该拆除行为违法并无不当。

　　综上，渭滨区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回陕西省宝鸡市渭滨区人民政府的再审申请。

　　审判长　李　涛

　　审判员　杨　卓

　　审判员　丁晓明

　　二〇一八年七月十九日

　　书记员　赵　贝

　　来源：鲁法行谈