裁判要旨：

　　已经生效的前诉裁判具有既判力，后诉不得作出与前诉相反的判断。 民事诉讼已对国有土地使用权出让合同争议作出了实体生效判决，无论是行政机关还是行政相对人均应遵照执行。行政机关作为合同的一方当事人，不得就同一争议事项作出与生效民事判决相冲突的行政决定，否则，应当依法予以撤销。

　　法律规定：

　　《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2020修正）

　　第一条　本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。

　　《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005）

　　第一条　本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）

　　第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

　　入库案例：

　　成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政征缴案——行政机关不得就同一争议事项，作出与生效民事判决相冲突的行政决定

　　基本案情

　　案号：（2019）川01行终1089号

　　2013年1月9日，原四川省成都市温江区国土局（现更名为成都市温江区规划和自然资源局，以下简称原温江区国土局）作为出让方，与冯某某、李某某两位受让方共同签署了《国有建设用地使用权出让合同》及配套的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》。在合同履行阶段，双方就相关权利义务产生民事分歧，原温江区国土局遂向四川省成都市温江区人民法院提起民事诉讼，诉求某某公司支付因逾期缴纳第二期土地出让价款产生的1788183.36元违约金及对应利息。四川省成都市温江区人民法院审理终结后，作出（2017）川0115民初1904号民事判决，驳回原温江区国土局的全部诉讼请求，该判决于2018年6月21日正式生效。 2018年11月5日，原温江区国土资源局印发温国土资发〔2018〕366号文件，即《成都市温江区国土资源局关于加收土地出让违约金的决定书》（以下简称《366号决定书》）。该文件明确，依据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综〔2006〕68号）第三十四条“对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金”的条款，拟向某某公司加收逾期缴纳土地出让价款的违约金1788183.36元；同时依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）中“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定，正式作出加收上述违约金的决定，要求某某公司在收到该决定书之日起十日内，将该笔款项足额缴至指定账户。因对该决定不服，某某公司提起本案行政诉讼，请求人民法院撤销《366号决定书》。 2019年7月10日，四川省成都市郫都区人民法院作出(2019)川0124行初105号行政判决，判令撤销成都市温江区规划和自然资源局于2018年11月5日作出的《366号决定书》。该判决送达后，成都市温江区规划和自然资源局对判决结果持有异议，依法提起上诉。

　　2019年10月30日，四川省成都市中级人民法院作出（2019）川01行终1089号行政判决，裁定驳回上诉请求，维持一审判决结果。

　　裁判理由：

　　本案的核心争议在于原温江区国土局作出《366号决定书》，对违约金金额予以认定并决定追缴的行为是否具备法律依据。围绕该核心争议，需重点厘清两个关键问题：一是国有土地使用权出让合同的受让方出现违约时，国土资源管理部门能否依据合同约定，通过作出行政决定的方式确定违约金具体数额并予以追缴；二是原温江区国土局已就违约金争议提起民事诉讼，且相关诉求被人民法院生效判决驳回后，能否再以行政决定的形式追缴该笔违约金。

　　（一）对于国有土地使用权出让合同，如果受让人违约，国土资源管理部门能否依据合同约定作出行政决定认定违约金金额并决定追缴 上述问题的本质，是国有土地使用权出让合同引发争议时，行政机关应如何选择合法的争议解决路径。国有土地使用权出让合同的性质界定，长期以来在司法实践与学界存在广泛探讨，不同的定性结论，对应着截然不同的争议解决方式。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）明确将此类合同纠纷纳入民事案件受案范围；《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”归入“合同纠纷”范畴，司法实践中已有大量此类纠纷通过民事诉讼程序得以审理解决。 若将国有土地使用权出让合同认定为民事合同，那么作为平等主体的合同双方，在发生纠纷时均应依据合同法的相关规定寻求救济。《中华人民共和国合同法》第一百二十八条明确了合同争议的解决途径：“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。涉外合同的当事人可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。当事人应当履行发生法律效力的判决、仲裁裁决、调解书；拒不履行的，对方可以请求人民法院执行”。对于因违约产生的民事合同纠纷，缔约双方只能依照上述法定路径主张权利、解决争议。 2015年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，首次将行政协议纳入行政诉讼受案范围；部分地方性规范文件也明确将国有土地使用权出让合同归为行政协议，司法实践中亦有部分案例通过行政诉讼程序，对此类合同纠纷进行了实体审理。若认定该类合同为行政协议，基于其公益属性，行政机关在订立合同后，仍有权对对方的违法或违约行为行使制裁权。同时，结合我国现行行政诉讼制度，行政机关无法作为行政诉讼的原告，因此在协议相对人违约时，其无法通过合同法规定的民事救济路径维护权益。

　　司法实践中，部分法院已探索建立行政协议非诉执行机制：若行政协议中约定了合法、明确且具备可执行性的强制执行条款，行政机关可依据该条款向人民法院申请非诉强制执行；若未约定此类条款，行政机关可先作出书面行政决定，再以该行政决定作为执行依据，向人民法院申请强制执行。此外，基于行政优益权，为防范特定情形下公共利益遭受损害，行政机关还享有一定的单方变更或解除行政协议的权利。行政协议的违约纠纷，属于协议履行过程中的典型争议，《行政诉讼法》第七十八条第一款明确了原告针对行政机关未按约定履行行政协议时，人民法院的判决方式。从保护公共利益的角度出发，对于行政协议中行政相对人的违约行为，应允许行政机关通过作出行政决定、再申请非诉强制执行的方式追究责任，行政相对人若对该行政决定不服，可通过提起行政诉讼寻求救济。 需特别明确的是，原温江区国土局主张其依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）中“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定，享有直接作出违约金征收决定的法定职权，该主张缺乏充分依据。上述规定的核心目的，是加强国有土地使用权出让收入的征收管理、实行“收支两条线”，仅系行政管理内部对收支权限的划分，不能以此为由简化国有土地使用权出让的法定程序，土地出让金的收取及相关违约责任纠纷，仍需严格遵循法律规定的程序办理。 例如，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；第一百三十八条第一款规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”；该条第二款同时明确：“建设用地使用权出让合同一般包括下列条款……（六）出让金等费用及其支付方式……”。据此，国有土地使用权出让及土地出让金收取，必须严格遵循法定程序，通过招标、拍卖等公开方式进行，并签订书面出让合同，明确标的金额、付款方式等核心内容，上述行政管理职责由国土资源管理部门具体履行。同理，对于国有土地使用权出让合同履行过程中的违约责任追究，也应遵循法定的民事或行政救济路径，不得擅自简化程序。 综上，由于国有土地使用权出让合同的性质界定存在差异，司法实践中针对此类合同纠纷，形成了民事、行政两种截然不同的救济路径。无论行政机关选择何种救济路径，都必须严格恪守法律规定的程序，不得擅自突破法定要求。

　　（二）本案中原温江区国土局已经提起民事诉讼主张违约金，并经人民法院作出生效判决予以驳回，原温江区国土局能否再作出行政决定追缴违约金 原温江区国土局已就本案违约金争议选择民事诉讼路径寻求救济，人民法院将涉案纠纷作为民事合同争议予以受理，并作出了生效民事判决。为避免法律逻辑及后续救济路径出现混乱，同时维护生效裁判的既判力，应当认定原温江区国土局就同一争议标的作出的《366号决定书》，缺乏合法依据。

　　其一，认定涉案合同为民事合同，符合合同订立时的司法解释规定。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）第三部分确立了“实体从旧、程序从新”的原则，合同性质的判断属于实体认定范畴，应适用合同订立时的法律规范。本案涉案合同签订于2013年1月9日，早于修订后《行政诉讼法》的实施时间，而《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）明确规定，国有土地使用权出让合同纠纷可通过民事诉讼寻求救济，因此成都市温江区人民法院受理原温江区国土局提起的涉案民事诉讼，并无不当。

　　其二，在我国现行法律体系下，认定一份协议既属于民事合同又属于行政协议，会导致法律逻辑混乱。从诉讼制度层面来看，行政诉讼与民事诉讼分属不同性质的诉讼体系，在起诉条件、受理标准、审理流程、执行方式等方面均有明确区分，若随意交叉适用两种诉讼制度，极易引发实践操作中的混乱；从两者的本质区别来看，《中华人民共和国合同法》第二条第一款将民事合同界定为“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则将行政协议定义为“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议”，二者在订立目的、主体地位、权利义务设置、争议解决方式等方面存在根本性差异，对应的审理模式与裁判标准也截然不同。基于上述两点，司法实践中不宜将同一份协议同时认定为民事合同与行政协议。

　　其三，从维护生效裁判既判力的角度出发，涉案争议已通过民事诉讼程序审理终结，原温江区国土局仍应按照民事合同争议的救济路径主张权利。通常而言，生效前诉裁判具有既判力，后诉裁判不得作出与前诉相反的认定。人民法院受理涉案民事诉讼，其前提是已将涉案纠纷认定为民事合同争议；而若认定原温江区国土局具有作出行政决定追缴违约金的职权，则需以涉案合同属于行政协议为前提，两者存在根本冲突。为避免不同裁判对同一协议性质作出矛盾认定，本案中不应再将涉案合同认定为行政协议。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》对生效民事判决规定了审判监督救济程序，原温江区国土局若对涉案生效民事判决不服，应依照民事诉讼法的相关规定寻求救济，而非另行通过行政途径主张权利。

　　综合上述三点理由，在涉案违约金争议已通过民事诉讼程序作出生效裁判的情况下，原温江区国土局另行作出《366号决定书》追缴违约金，缺乏合法依据。 综上，对一份协议的性质界定，往往直接决定后续争议解决路径的选择。在立法未明确规定、相关规范存在不一致的情况下，司法实践中对协议属于行政协议还是民事合同的判断，常常存在难点。从充分保障当事人诉权的角度出发，在符合法律规定的前提下，司法机关应充分尊重当事人对救济路径的选择，确保其合法权益能够得到及时、有效的法律救济。同时，为维护生效裁判的既判力，避免法律逻辑及后续救济路径混乱，当一方当事人已选择某一争议解决路径并获得生效裁判评判后，不应再允许其选择另一救济路径就同一争议重复主张权利。

　　据此，本案原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，应予维持。

来源：行政诉讼与行政合规研究