北京法院裁判：行政程序违法但未达到重大且明显程度情况下的裁判

　　【裁判要旨】

　　《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”换言之，倘若行政行为的程序虽然存在违法之处，但该程序违法未对相对人的重要权利产生实质损害、尚未达到重大且明显违法的程度，对于相对人要求确认被诉行政行为无效的诉讼请求，不予支持。

　　【裁判文书】

　　北京市门头沟区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）京0109行初73号

　　原告陈某。

　　被告北京市公安局门头沟分局。

　　原告陈某诉被告北京市公安局门头沟分局（以下简称门头沟公安分局）撤销行政处罚决定一案，本院于2024年4月16日立案后，依法向门头沟公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年5月29日公开开庭审理了本案。原告陈某，被告门头沟公安分局到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告门头沟公安分局于2023年9月21日作出京公门行罚决字[2023]51228号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：现查明2023年9月20日11时许，陈某在门头沟公安分局门口以大声喊叫、辱骂民警的方式扰乱公共场所正常秩序，经民警劝阻，仍拒不停止......根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予陈某行政拘留十日的行政处罚。

　　原告陈某诉称，一、被告作出的被诉处罚决定事实认定错误。原告陈某多次打电话向门头沟公安分局督察实名举报永定派出所多名警察无果（举报内容：警察频繁在半夜三更去原告的住处对原告进行上门骚扰，逼迫原告自杀），遂于2023年9月20日中午11时左右，赶到门头沟公安分局当面找督察要举报结果。在去门头沟公安分局门口找督察之前，原告先去了旁边的信访接待处，明确要求见督察被拒绝了。因此，原告迫不得已才又去了分局门口，门卫拒绝通报，原告给督察打电话，被接电话的人告知不会出来接见。面对此种情况，原告只能在门头沟公安分局门口通过大声喊叫的方式让督察出来。过了一段时间，终于出来了两个人将原告带进了信访接待处，随后告知原告，举报的警察所做所为是对的，是依法依规的。原告问其法律依据，他们拒绝回答，并不断警告原告不要说话，不要再问。因此，原告有理由认为他们是在包庇违法犯罪的警察，只能再次回到门头沟公安分局门口找能够给出原告有理有据处理结果的督察。他们指使大峪派出所警察采用暴力将原告带上了警车，抢夺了手机，阻止拍摄，并对原告进行辱骂。基于上述事实，是因保护伞为了对原告举报的警察进行包庇，给实名举报者泼脏水，对原告进行打击报复，给原告扣上了违法的罪名。二、被告作出的被诉处罚决定程序违法。被告在现场既没有向原告出示过传唤证，也没有向原告出示人民警察证，而是采用暴力的方式将原告带上警车。被告违法限制原告的人身自由，不通知家属，没有出具通知家属的任何文书，没有依法将处罚决定送达给原告，是原告从拘留所出来之后才给的，送达文书可以由两名民警或者一名警察和一名辅警进行送达，还需要进行录音录像，可是被告并没有根据规定对原告送达。三、被告适用法律错误。被告是根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定给原告定了扰乱公共秩序。原告不存在法规所述行为。综上，原告认为，被告作出的被诉处罚决定认定事实错误，程序违法。人民法院应确认其违法，并撤销。原告当庭变更诉讼请求为：确认被告对原告作出的京公门行罚决字［2023］51228号《行政处罚决定书》无效。

　　本案审理过程中，原告陈某向本院提交并出示如下证据：1.视频，证明永定派出所对原告上门骚扰；2.电话录音，证明原告针对被骚扰的情况向永定派出所进行询问核实，也证明被告提交的两份证人证言关于原告为什么对这两个人进行举报的理由和反驳；3.视频，证明原告的言行没有造成扰乱公共秩序的后果，被告没有对原告的举报作出合理合法的解释，反而对原告进行诋毁和辱骂。

　　被告门头沟公安分局辩称，一、我分局认定的事实清楚。2023年9月20日11时许，陈某在门头沟公安分局门口以大声喊叫、辱骂民警的方式扰乱公共场所正常秩序，经民警劝阻，仍拒不停止。二、我分局作出行政处罚的证据充分。经调查，有本案陈某的询问笔录、证人证言、视听资料等证据予以证实，事实清楚，足以认定。三、我分局作出的行政处罚决定适用法律正确。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定以及《治安管理处罚法》第二十条第四项之规定。四、我分局办案程序合法。办案过程中，我分局依法履行了受理、询问、处罚前告知等法定程序，并对陈某提出的陈述申辩进行了复核，认定陈某违法行为成立，对于陈某扰乱公共场所秩序的违法行为，分局依法作出了行政拘留的处罚决定。综上所述，我分局行政处罚决定所依据的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请依法驳回原告诉讼请求。

　　本案审理过程中，被告门头沟公安分局在法定期限内向本院提交并出示如下证据：1.行政处罚决定书，证明行政处罚程序合法；2.受案登记表、受案回执，证明受理程序合法；3.被传唤人员家属通知书、被行政拘留人员家属通知书、行政处罚告知笔录、执行回执，证明传唤、通知家属、处罚前告知程序合法；4.陈某询问笔录，证实案件情况；5.证人证言，证实案件情况；6.自书材料，证实案件情况；7.行政案件权利义务告知书、前科材料，证实案件情况；8.视听资料，证实案件情况。

　　经质证，原告陈某认为被告门头沟公安分局提交的证据1不能证明程序合法，不能证明被诉处罚决定书是合法的；证据2中的受案登记表是被告单方制作，除了被告没有人知道制作的时间，并且其中描述也不真实；对受案回执不认可，二维码扫不出来；证据3的真实性、关联性、合法性和证明目的均不认可；证据4中第一份笔录的真实性、关联性、合法性不认可，第二份笔录的真实性、关联性认可，不认可合法性，因为是在被限制人身自由的情况下签署的这份笔录，被告不提交同步录音录像，是当时对原告言论不当、对原告诋毁、辱骂，所以不敢提交；证据5的真实性、关联性、合法性均不认可，证人史某擅自闯进原告的住所地，是始作俑者，也是原告举报的人之一，证人杨某是原告控告案件的督察，这两个人和原告存在利害关系，和被告也存在利害关系，达不到证明目的；证据6认可真实性和关联性，不认可合法性，因为是在原告人身自由被限制期间不得不写的；证据7的真实性、关联性、合法性均不认可，原告没有见过权利义务告知书；证据8不认可真实性、合法性和证明目的，视频没有原始载体且是不完整的，视频中也可以看到被告对原告的手机进行抢夺，被告对原告实际是非法的强制传唤，没有出具传唤证。

　　被告门头沟公安分局对原告陈某所提交证据1和证据2的真实性认可，合法性和证明目的不认可；对证据3的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。

　　本院对上述证据认证如下：被告门头沟公安分局提交的证据1系本案被诉行政行为，不作为本案证据使用。原告提交的证据1与本案没有关联性，证据2、3均无法达到证明目的，本院对其证明目的不予采信。被告门头沟公安分局提交的其他证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予采纳。

　　根据上述认定的证据，本院确认如下事实：2023年9月20日11时许，陈某在门头沟公安分局门口大声喊叫，经民警劝阻，仍拒不停止。门头沟公安分局大峪派出所接报警后出警，将陈某传唤至派出所接受询问，并于同日作为行政案件予以受理。大峪派出所民警对陈某和现场劝阻陈某的两名民警进行询问并制作询问笔录，经处罚前告知后对陈某提出的陈述申辩进行了复核。次日，门头沟公安分局作出被诉处罚决定。陈某于2023年9月21日至10月1日在房山区拘留所被执行拘留。陈某不服，向本院提起行政诉讼。

　　另查，本案被传唤人员家属通知书、被行政拘留人员家属通知书、2023年9月20日14时的陈某询问笔录均注明“该人拒绝签字”，并有2名办案人员签名；本案被诉处罚决定“被处罚人”处注明“该人拒绝签字”，但无办案人员签名。

　　再查，2023年6月27日，陈某因违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，被北京市公安局东城分局给予行政拘留五日的行政处罚。2023年7月8日，陈某因违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项规定，被门头沟公安分局给予行政拘留十日的行政处罚。

　　本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。门头沟公安分局作为县级以上人民政府公安机关，依法负有对本行政区域内的治安案件进行查处的法定职责。

　　根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。第二十条第（四）项规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。本案中，综合在案证据及当事人陈述，可以认定原告陈某在门头沟公安分局门口大声喊叫，存在违反上述法律规定的情形。门头沟公安分局结合陈某六个月内曾受过治安管理处罚的情节作出被诉处罚决定，属认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度亦无不当。原告陈某主张其系因举报后三个月未收到查处结果，去信访接待处要求见督察被拒后才在门头沟公安分局门口大声喊叫，但该因素并不影响违法事实的认定。

　　结合双方当事人的诉辩意见，对被诉处罚决定程序方面合法性审查主要集中在三方面：1.门头沟公安分局对陈某的传唤程序是否符合规定；2.门头沟公安分局通知家属程序是否符合规定；3.门头沟公安分局送达被诉处罚决定是否符合规定。

　　关于传唤程序的合法性问题。根据《治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条第一款及第三款规定，需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示人民警察证，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。本案中，门头沟公安分局主张对陈某传唤时并没有使用手铐、警绳等约束性警械，因此是口头传唤。但从被告提交的执法记录视频看，当时民警表明身份并告知对陈某进行传唤后，多次询问陈某能否自己走，如不配合工作就要强制传唤，陈某均未予配合，后民警说“带走”，并由两名民警拽着陈某两只胳膊将陈某强制带上警车，期间陈某叫喊“放开我”“别抢我手机”，进入警车后还对民警有蹬踹的行为，故陈某应属不接受传唤的情形，对此，公安机关对其实施的应为强制传唤，而强制传唤时是可以使用手铐、警绳等约束性警械，并非不使用约束性警械就一律为口头传唤。根据上述法律法规规定，强制传唤的，应经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，门头沟公安分局并未举证证明其强制传唤陈某履行了审批手续，应当认定其传唤程序违法。

　　关于通知家属程序的合法性问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条第四款规定，公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，并通知其家属。公安机关通知被传唤人家属适用本规定第五十五条第一款第（五）项的规定。第五十五条第一款第（五）项规定，实施行政强制措施应当遵守下列规定：（五）实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。第一百七十六条第一款、第三款规定，作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。被处理人拒不提供家属联系方式或者不讲真实姓名、住址，身份不明的，可以不予通知，但应当在附卷的决定书中注明。本案中，陈某主张被告违法限制其人身自由，没有出具通知家属的任何文书属程序违法。但从门头沟公安分局提交的被传唤人员家属通知书、被行政拘留人员家属通知书可知，在陈某被传唤和拘留后，办案民警及时通过电话通知了陈某的母亲，并在通知书中注明了通知方式和通知时间，两次通知方式均符合法律规定。故对原告的该项主张，本院不予采纳。

　　关于被诉处罚决定送达程序的合法性问题。《治安管理处罚法》第九十七条规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条第一款第（二）项规定，除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。本案中，被告仅在附卷的行政处罚决定书中标注“该人拒绝签字”，但无办案民警签名确认。现原告对被告的送达程序提出质疑，被告并未提供充分的证据予以反驳，即被告对被诉行政处罚的送达程序违反法律规定。原告陈某主张被告送达被诉处罚决定程序违法，理由成立，本院予以采纳。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，门头沟公安分局传唤程序、送达程序虽然存在违法之处，但该程序违法未对原告的重要权利产生实质损害、尚未达到重大且明显违法的程度，故对于原告要求确认被诉处罚决定无效的诉讼请求，本院不予支持。经庭审释明，原告坚持要求确认被诉行政行为无效，但为避免程序空转、增加原告诉累，本院认为应依法确认被告作出的被诉处罚决定违法更宜。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：

　　确认北京市公安局门头沟分局于2023年9月21日作出的京公门行罚决字[2023]51228号《行政处罚决定书》违法。

　　案件受理费人民币五十元，由被告北京市公安局门头沟分局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

　　审　判　长 马冬梅

　　人民陪审员 刘　蕊

　　人民陪审员 李国梅

　　二〇二四年十月八日

　　法官　助理 王睿涵

　　书　记　员 何晓曼

　　来源：行政法实务