裁判要点

　　与行政行为有利害关系的人，认为行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议申请人与申请复议的行政行为有利害关系，是指行政行为对申请人的权益产生直接的实际影响。通常认为，与征地批复有利害关系的人主要包括：其一，被征土地的所有人，即相关农村集体经济组织；其二，对被征土地享有使用权的人，如承包地使用权人、宅基地使用权人等；其三，被征土地的合法实际使用人。

　　裁判文书

　　安徽省高级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）皖行终985号

　　上诉人（一审原告）张玲。

　　被上诉人（一审被告）安徽省人民政府。

　　上诉人张玲因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　张玲向一审法院起诉称，原告与南陵县建设投资有限公司签订一份房屋拆迁协议，原告的拆迁安置房被安置于南陵县许镇浦园小区。为了解项目征地批文情况，原告向南陵县国土资源局申请公开信息，南陵县国土资源局于2018年7月24日向原告作出南国土信开〔2018〕第008号–告《信息告知书》并附有两份纸质材料：1.皖政地（增减挂钩）〔2014〕18号《关于南陵县2014第一批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（以下简称18号《批复》）；2.南陵县2014年第一批次增减挂（地块2）勘测定界图。原告于是向安徽省国土资源厅申请了以下信息：“依据国务院国发〔2010〕47号文件规定，申请人请求贵厅公开贵厅于2014年5月23日作出的《皖政地增减挂钩〔2014〕18号》建设用地批复包含的复垦指标、挂钩项目周转指标及相关资料。”原告由此获知安徽省人民政府所作18号《批复》。原告认为，安徽省人民政府作出18号《批复》的行为，严重违反《土地管理法》《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》、国土资发〔2008〕138号《城镇建设用地增减挂钩试点管理办法》等法律法规的规定。为维护合法权益，原告特依据行政复议法相关规定，向被告提起行政复议，请求被告对争议批复行为的合法性进行全面审查。被告作出皖行复〔2018〕388号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称388号《决定书》)，决定驳回原告的行政复议申请。但根据南陵县国土资源局的回复告知及南陵县2014年第一批次增减挂（地块2）勘测定界图可知，原告的安置房屋确在征收批复范围之内。被告在没有查明事实的情况下，驳回原告复议申请，依据不足，适用法律错误，侵害了原告合法权益。特提起诉讼，请求：依法撤销被告作出的388号《决定书》，并要求其重新作出答复。

　　一审法院经审理查明，2014年5月23日，安徽省人民政府作出18号《批复》，批准南陵县政府在该县许镇镇奎湖村、新渭村、许镇村用地范围内，征收挂钩项目区建新地块农民集体农用地12.4894公顷（其中耕地11.4065公顷）、建设用地0.1728公顷，用于城镇建设。根据18号《批复》的征地报件材料和有关单位、当地村民委员会提交的证据，证明原告在18号《批复》批准的用地范围内没有使用的土地。

　　原告对被告18号《批复》不服，于2018年10月18日向被告申请行政复议。2018年10月20日，被告收到申请并予以受理，依法通知安徽省省自然资源厅提出书面答复，于2018年12月13日作出388号《决定书》，认为原告使用的土地不在18号《批复》批准的用地范围内，原告与被告作出18号《批复》行为没有利害关系，行政复议申请不符合行政复议受理条件，决定驳回原告行政复议申请，并于同日将388号《决定书》邮寄送达原告。

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，行政复议申请人与具体行政行为应当有利害关系。本案中，被告作出的18号《批复》批准的用地范围没有原告使用的土地，被告作出的18号《批复》行为与原告没有利害关系，原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件，被告据此决定驳回其行政复议申请符合法律规定，并无不当。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张玲负担。

　　张玲上诉称，上诉人的安置房屋位于案涉18号《批复》批准用地范围之内，上诉人与该《批复》有利害关系，有权申请行政复议。388号《决定书》驳回复议申请和一审判决驳回诉讼请求错误，请求二审法院依法纠正，支持上诉人的原审诉求。

　　张玲向一审法院提举下列证据：证据一，房屋拆迁协议及补充证据协议。该份协议可以看出原告的房屋有南陵县等五个部门及开发商的盖章，能证明原告的房屋被安置在被告作出批复的土地上，被告的批复行为无论是被告安置房屋前作出的还是被告安置房安置后作出的，其合法性都需要经过审查，被告的批复行为如果未经过审查，征收的土地批复违法行为导致原告的权益受损。证据二，皖国土资公开〔2018〕281号《关于张玲政府信息公开申请的答复函》。该份证据关于第一批次中的承诺函，可以看到南陵县政府向上级部门申报征收，县政府承诺完成工作，完成该项目的复垦工作，通过省国土厅的验收，但是安徽省国土厅281号信息公开答复函明确告知原告要求和取得建设用地批复所含的用地指标（南陵县政府承诺的），其挂钩项目周转指标信息不存在，该份证据证明南陵县政府在申报土地时没有兑现承诺，该地块的批复是否合法，需要省政府作出审查。证据三，南国土信开〔2018〕第008号–告《信息告知书》及纸质回复，附18号《批复》及南陵县2014年第1批次增减挂（地块2）勘测定界图。证明原告在申请时要求的是南陵县国土局告知原告安置房屋的土地位置的相关批文，也证明原告与该批复具有利害关系。证据四，388号《决定书》。该份证据没有履行调查义务，被告对原告提供的前述证据没有认真审查。对于批复行为及南陵县政府在申报征收及芜湖市国土资源局的审查报告中未仔细审查，导致了错误的批复行为。

　　安徽省人民政府向一审法院提交下列证据：证据一，行政复议申请书及快递凭证；书面答复；中止审理通知书；行政复议决定书及快递凭证。证明：被告行政复议程序合法。证据二，18号《批复》两张勘测定界图、南陵县政府出具《情况说明》、三个村委会《证明》。证明：1.18号《批复》没有批准征收原告使用的土地，被告与作出18号《批复》行为之间没有利害关系。2.388号《决定书》符合法律规定，作出的事实清楚，证据充分，程序合法，使用依据正确，符合法律规定。

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

　　本院认为，与行政行为有利害关系的人，认为行政行为侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议申请人与申请复议的行政行为有利害关系，是指行政行为对申请人的权益产生直接的实际影响。通常认为，与征地批复有利害关系的人主要包括：1.被征土地的所有人，即相关农村集体经济组织；2.对被征土地享有使用权的人，如承包地使用权人、宅基地使用权人等；3.被征土地的合法实际使用人。本案中，上诉人不属于案涉18号《批复》批准用地范围内所涉集体经济组织成员，且在18号《批复》批准用地范围内无承包地、宅基地等，其与18号《批复》无利害关系。上诉人以其安置房屋位于18号《批复》批准用地范围之内为由，主张其与18号《批复》有利害关系，系对利害关系内涵的误解。安徽省人民政府决定驳回行政复议申请并无不当。安徽省人民政府收到上诉人的复议申请后，依法履行受理、审查、作出决定、送达等程序，复议行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回诉讼请求于法有据。但一审判决中存在着将“南陵县”表述为“宿松县”的笔误，本院予以指正。

　　综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人张玲负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 汪结平

　　审  判  员 陈　默

　　审  判  员 姜　明

　　二〇一九年九月九日

　　法官助理       昂永华

　　书  记  员      刘菊芳

　　来源：行政涉法研究