最高法院判例：判决撤销行政行为后是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼中，人民法院判决撤销被诉行政行为后，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态，行政机关作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，是否属于执行人民法院生效判决的行为，应当根据生效判决认定的事实和作出撤销判决的理由具体判断。如果生效行政判决彻底否定据以作出被诉行政行为的事实认定或法律适用，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性，则当事人的权利义务应当恢复到撤销前的状态，行政机关根据该生效行政判决，作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，属于执行人民法院生效判决的行为；如果生效行政判决撤销被诉行政行为的理由，仅仅是认为被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，或者认为行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，需要有权的行政机关重新作出行政行为的，则不能认为生效判决已经确认当事人的权利义务需要恢复到撤销前的状态，即便是撤销判决未在判决主文中作出责令被告重新作出行政行为的判项，也是需要行政机关依职权重新进行处理。在此情形下，行政机关作出行政行为，将当事人的权利义务恢复到撤销之前状态，与生效行政判决内容不一致，是行政机关自行判断作出的新的行政行为，不属于执行人民法院生效判决的行政行为。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申4932号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京北大教育投资有限公司。

　　法定代表人许振东。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）北京北大公学教育投资有限公司。

　　法定代表人李明春。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省工商行政管理局。法定代表人陈楷。

　　原审第三人海南京灏实业有限公司。

　　法定代表人张冬贵。

　　委托代理人朱晓东、严浩。

　　原审第三人国浩房地产（中国）有限公司。

　　法定代表人张冬贵。

　　再审申请人北京北大教育投资有限公司（以下简称北大教育公司）、北京北大公学教育投资有限公司（以下简称北大公学公司）因诉被申请人海南省工商行政管理局（以下简称海南省工商局）及原审第三人海南京灏实业有限公司（以下简称京灏公司）、国浩房地产（中国）有限公司（以下简称国浩公司）工商登记一案，不服海南省高级人民法院于2017年11月8日作出的（2017）琼行终1132号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年7月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2007年2月17日，北京北大青鸟有限责任公司（以下简称北大青鸟公司）、北京北大青鸟环宇科技股份有限公司、京灏公司、北京城建东华房地产开发有限责任公司（以下简称城建东华公司）、北大教育公司、北大公学公司、国浩公司七家公司共同签署一份《合作框架协议》，主要内容是就国浩公司通过并购方式收购城建东华公司开发的东直门交通枢纽暨东华国际广场房地产项目做框架性约定，具体合作约定以国浩公司尽职调查后与有关各方签署的股权转让协议、增资协议及其他相关协议为准。协议还约定，北大教育公司、北大公学公司需要将其所持京灏公司100%股权转让给国浩公司指定的京灏公司股东。2007年2月28日，北大教育公司、北大公学公司与国浩公司签订《股权转让协议》，约定股权转让后，国浩公司拥有京灏公司100%的股权，并根据公司章程及《中华人民共和国公司法》的规定，享有相应京灏公司的债权债务及权利和承担相应的义务，股权转让后，京灏公司的债权债务仍归京灏公司享有和承担。2007年3月16日，海南省商务厅作出琼商务批字（2007）27号《关于海南京灏实业有限公司股权并购设立外资企业的批复》，同意京灏公司股权并购，北大教育公司、北大公学公司分别将其持有内资企业京灏公司80%、20%的股份转让给国浩公司，根据2007年2月28日三方签订的《股权转让协议》，自领取外资企业营业执照之日起22个工作日内支付全部对价。转让完成后，京灏公司即转为外资企业。批复明确外资企业京灏公司由百慕大的国浩公司投资设立。2007年3月19日，北大教育公司、北大公学公司、北大青鸟公司，国浩公司签订《承诺书》。主要内容为：北大教育公司、北大公学公司对于国浩公司承诺，截至本协议签署之日，北大教育公司、北大公学公司合法持有京灏公司100%股权已经按照中国法律和京灏公司、北大教育公司、北大公学公司现行章程规定，获得各项必要的同意和批准。2007年3月29日，经海南省工商局核准，京灏公司办理股权变更登记，登记企业类型为“有限责任公司（外国法人独资）”，投资者名称为“国浩房地产（中国）有限公司”，并领取《企业法人营业执照》（外国法人独资）。2007年4月11日，国浩公司通过香港花旗银行向香港青鸟科技有限公司付款64，592，807美元。次日，北大教育公司、北大公学公司分别向国浩公司出具收据，收到人民币800万元和200万元。同年4月13日，北大青鸟公司、京灏公司、城建东华公司、北大教育公司、北大公学公司、国浩公司、北京北大青鸟安全系统技术有限公司签订《股权转让及增资协议》，该协议“鉴于”部分第5点中明确记载：国浩公司已经从北大教育公司、北大青鸟公司受让京灏公司100%股权，且国浩公司已向北大青鸟公司支付人民币5亿元整，对此股权转让国浩公司不再承担其他付款义务。

　　2007年10月24日，北大青鸟公司、京灏公司、城建东华公司、国浩公司、北京北大青鸟安全系统工程技术有限公司、北大教育公司、北大公学公司七方签订《股权转让及增资补充协议二》，主要内容：1.北京北大青鸟安全系统工程技术有限公司将其所持有的城建东华公司45%股权一次性转让给京灏公司，国浩公司向北大青鸟公司及其关联方支付人民币1,920,764,804.00元，除《股权转让及增资协议》第2.4条约定所涉及的人民币20亿元及第2.5条约定所涉及的人民币5.8亿元资金外，基于《股权转让及增资协议》及相关补充协议约定，国浩公司及其关联方应付的款项已经全部支付完毕。2.为了完善之前的交易，各方同意国浩公司从本次支付的收购款中扣除人民币1000万元的等值美元后，分别直接支付至北大教育公司境内账户人民币800万元的等值美元，支付至北大公学公司境内账户人民币200万元的等值美元。2007年10月25日，北大教育公司向国浩公司发出的《付款指令函（五）》，要求国浩公司按其指定的路径向其支付人民币800万元的等值美元；同日，北大公学公司向国浩公司发出的《付款指令函（四）》，要求国浩公司按其指定的路径向其支付人民币200万元的等值美元。2007年11月16日，华夏银行北京中关村支行向国家外汇管理局出具两份收汇说明，称该支行收到两笔境外汇入款，金额分别为269，146.40美元和1，076，585.61美元，户名分别为北大公学公司和北大教育公司。2007年11月29日，北大公学公司和北大教育公司分别向华夏银行出具退款申请，称该行2007年11月16日收到两笔金额分别为269,146.40美元和1,076,585.61美元的境外汇入款，因国资委未批准该股权转让，特申请退回该款项。2008年2月18日，海南省工商局向京灏公司作出琼工商企外字（2008）1号《关于撤销海南京灏实业有限公司变更登记的决定》（以下简称1号撤销变更登记），认为国浩公司未在海南省商务厅批复规定的期限内支付全部对价。2008年1月31日，经海南省商务厅琼商务函（2008）24号《关于海南京灏实业有限公司股权并购有关问题的复函》（以下简称24号复函）确认，京灏公司的外商投资企业批准证书已自动失效。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项的规定，决定撤销2007年3月29日海南省工商局的变更登记，京灏公司的登记事项恢复到变更登记之前的状态。国浩公司提起行政诉讼，请求撤销1号撤销变更登记。2008年10月17日，海口市中级人民法院作出（2008）海中法行初字第24号行政判决，驳回国浩公司的诉讼请求。国浩公司不服并提起上诉，海南省高级人民法院于2014年9月1日作出（2009）琼行终字第1号行政判决，认为国浩公司已从北大教育公司、北大公学公司受让京灏公司100%的股权，并按约定向北大青鸟公司支付人民币5亿元整，不再为并购京灏公司承担其他付款义务，且海南省商务厅24号复函是两个行政机关之间的内部往来公文，不能看作是撤销国浩公司并购京灏公司行政许可的决定，1号撤销变更登记事实不清、超越职权、程序违法，判决撤销一审判决、撤销1号撤销变更登记。北大教育公司、北大公学公司不服，申请再审。2015年12月28日，最高人民法院作出（2015）行监字第1284号行政裁定，驳回北大教育公司、北大公学公司的再审申请。2014年9月24日，海南省工商局作出琼工商企（2014）24号《撤销<关于撤销海南京灏实业有限公司变更登记的决定>的决定》（以下简称24号决定），主要内容：根据（2009）琼行终字第1号行政判决，决定撤销1号撤销变更登记，同时撤销海南省工商局分别于2008年2月20日、2008年7月15日和2011年1月19日核准的海南京灏实业有限公司的变更登记。2014年10月10日，海南省工商局将工商行政管理信息系统中京灏公司的工商登记信息恢复至2007年3月29日的登记状态，即登记企业类型为“有限责任公司（外国法人独资）”，投资者名称为“国浩房地产（中国）有限公司”，认缴出资额为“1000万元人民币”，比例为“100%”，实缴出资额为“1000万元人民币”。2014年11月，北大教育公司、北大公学公司提起本案行政诉讼，请求撤销海南省工商局于2014年10月10日将京灏公司的股东由北大教育公司、北大公学公司登记为国浩公司的行为。

　　另查明，国浩公司董事会通过决议，自2014年8月1日起，张冬贵辞去国浩公司集团董事经理的职务，但将仍然作为公司的董事和法定代表人，以便处理和公司利益有关的东直门项目以及和东直门项目有关的公司在中华人民共和国境内投资的下属企业事务。

　　海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第2号行政裁定认为，1号撤销变更登记已被生效行政判决撤销，海南省工商局将京灏公司的工商登记信息恢复至2007年3月29日的登记状态，是根据生效判决作出的，且不存在与生效判决书内容不一致的情况。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回北大教育公司、北大公学公司的起诉。北大教育公司、北大公学公司不服，提起上诉。

　　海南省高级人民法院（2017）琼行终1132号行政裁定认为，海南省工商局作出的恢复京灏公司股东变更登记行为，属根据生效判决作出的行政行为，且该恢复登记行为不存在与生效判决书内容不一致的情况，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　北大教育公司和北大公学公司申请再审称：1.二审裁定认定事实错误。（2009）琼行终字第1号行政判决撤销的是1号撤销变更登记，不是工商变更登记行为；海南省工商局根据24号决定，而非生效行政判决，作出被诉恢复京灏公司股东变更登记行为。2.24号复函已确认京灏公司的外商投资企业批准证书自动失效，京灏公司未取得海南省商务厅关于外资企业的批准，恢复变更登记行为不符合法律规定。3.国浩公司提交的法定代表人为张冬贵的身份证明材料与事实不符，且授权委托材料不合法。张冬贵于2014年8月1日已不再是国浩公司的法定代表人，其作出的委托授权也不合法，一、二审审判程序违法。4.张冬贵与本案被诉行政行为有利害关系，一、二审未将其列为当事人，遗漏必须参加诉讼的第三人。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

　　京灏公司答辩称：1.海南省工商局依据生效行政判决，将本案股权登记到国浩公司名下，完全正确。2.海南省商务厅的24号复函，不具有将京灏公司《外商投资企业批准证书》作废的效力，恢复股东变更登记行为合法。3.国浩公司的代理手续合法有效，且张冬贵不需要被列为第三人参加诉讼。请求驳回北大教育公司和北大公学公司的再审申请。

　　海南省工商局、国浩公司均未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（七）项的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼中，人民法院判决撤销被诉行政行为后，是否意味着应当将当事人的权利义务恢复到撤销之前的状态，行政机关作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，是否属于执行人民法院生效判决的行为，应当根据生效判决认定的事实和作出撤销判决的理由具体判断。如果生效行政判决彻底否定据以作出被诉行政行为的事实认定或法律适用，从根本上否定被诉行政行为存在的合法性，则当事人的权利义务应当恢复到撤销前的状态，行政机关根据该生效行政判决，作出将当事人权利义务恢复到撤销前状态的行政行为，属于执行人民法院生效判决的行为；如果生效行政判决撤销被诉行政行为的理由，仅仅是认为被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，或者认为行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等，需要有权的行政机关重新作出行政行为的，则不能认为生效判决已经确认当事人的权利义务需要恢复到撤销前的状态，即便是撤销判决未在判决主文中作出责令被告重新作出行政行为的判项，也是需要行政机关依职权重新进行处理。在此情形下，行政机关作出行政行为，将当事人的权利义务恢复到撤销之前状态，与生效行政判决内容不一致，是行政机关自行判断作出的新的行政行为，不属于执行人民法院生效判决的行政行为。本案中，1号撤销变更登记行为撤销2007年3月29日海南省工商局变更登记的理由是，国浩公司未在海南省商务厅批复规定的期限内支付全部对价，24号复函确认京灏公司的外商投资企业批准证书自动失效；（2009）琼行终字第1号生效行政判决撤销1号撤销变更登记行为的主要理由是，国浩公司已经按约定向北大青鸟公司支付人民币5亿元整，不再为并购京灏公司承担其他付款义务，且24号复函是两个行政机关之间的内部往来公文，不能看作是撤销国浩公司并购京灏公司行政许可的决定。两相对照，生效行政判决显然是彻底否定了被诉1号撤销变更登记行为的全部事实和理由，撤销判决的法律后果应当是将当事人的权利义务恢复到撤销前的状态。据此，一、二审判决认为海南省工商局于2014年10月10日作出的恢复工商登记行为，是执行人民法院生效判决的行为，不属于行政诉讼的受案范围，符合本案的事实和法律规定，本院予以支持。北大教育公司和北大公学公司主张，（2009）琼行终字第1号行政判决撤销的是1号撤销变更登记，并不是工商变更登记行为，海南省工商局根据24号决定而非生效行政判决作出被诉恢复京灏公司股东变更登记行为。但是，由于（2009）琼行终字第1号行政判决是彻底否定1号撤销变更登记行为的事实认定和决定理由，判决结果是要将当事人的权利义务恢复至撤销前的状态。所以，无论是24号决定，还是被诉恢复京灏公司股东变更登记行为，都是根据（2009）琼行终字第1号行政判决作出的行政行为，均属于不可诉的行政行为。以此为由申请再审，理由不能成立。北大教育公司和北大公学公司又主张，24号复函已确认批准证书自动失效，京灏公司未取得海南省商务厅关于外资企业的批准。但是，24号复函确实属于行政机关内部往来文件，未对外发生法律效力，不能作为海南省商务厅自行撤销国浩公司外商投资企业批准证书的根据。同时，根据《关于外国投资者并购境内企业的规定》第三十六条规定，只有在境外公司自营业执照颁发之日起六个月内没有完成股权变更手续的情况下，外商投资企业批准证书才自动失效。本案国浩公司已经完成股权变更手续，不存在批准证书自动失效的前提条件。以此为由申请再审，理由同样不能成立。北大教育公司和北大公学公司还主张，国浩公司提交的法定代表人为张冬贵的身份证明材料与事实不符，授权委托不合法。但是，根据查明的事实，国浩公司董事会通过决议，自2014年8月1日起，张冬贵辞去国浩公司集团董事经理的职务，但将仍然作为公司的董事和法定代表人。其该项主张与事实不符，本院不予支持。北大教育公司和北大公学公司再主张，一、二审未将张冬贵列为第三人参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的第三人。但是，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第三款规定，只有原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，人民法院才撤销原审判决，发回重审。张冬贵作为国浩公司股东，其利益已经被国浩公司代表，并非必须参加诉讼的当事人，不参加诉讼并不影响案件的公正审判，不属于审判程序违法的情形。北大教育公司和北大公学公司以此为由申请再审，理由亦不能成立。

　　综上，北大教育公司和北大公学公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回北京北大教育投资有限公司、北京北大公学教育投资有限公司的再审申请。

　　审判长

　　郭修江

　　审判员

　　龚　斌

　　审判员

　　熊俊勇

　　二〇一八年十一月二十六日

　　法官助理    黄宁晖

　　书记员    陈清玲

　　附：相关法律、司法解释条文

　　1.中华人民共和国行政诉讼法

　　第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

　　（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

　　（二）有明确的被告；

　　（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

　　（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

　　第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

　　（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

　　（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

　　（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

　　（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

　　（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

　　（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

　　（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

　　（三）行政指导行为；

　　（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

　　（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

　　（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

　　（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

　　（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

　　（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

　　（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

　　（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

　　（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

　　（三）错列被告且拒绝变更的；

　　（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

　　（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

　　（六）重复起诉的；

　　（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

　　（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

　　（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

　　（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

　　前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

　　人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

　　第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。

　　第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。

　　原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。

　　原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。

　　原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。

　　当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。

　　第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

　　当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

　　3.关于外国投资者并购境内企业的规定

　　第三十六条自营业执照颁发之日起6个月内，如果境内外公司没有完成其股权变更手续，则加注的批准证书和中国企业境外投资批准证书自动失效。登记管理机关根据境内公司预先提交的股权变更登记申请文件核准变更登记，使境内公司股权结构恢复到股权并购之前的状态。

　　并购境内公司增发股份而未实现的，在登记管理机关根据前款予以核准变更登记之前，境内公司还应当按照《公司法》的规定，减少相应的注册资本并在报纸上公告。

　　境内公司未按照前款规定办理相应的登记手续的，由登记管理机关按照《公司登记管理条例》的有关规定处理。

来源：行政法实务