重庆法院案例：行政机关撤销相关处理决定后作出行政处罚行为并未违反一事不再罚之规定

　　裁判要点

　　原行政处罚法规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定旨在禁止行政机关对当事人的同一个行为给予两次以上相同类型的行政处罚，以免当事人承受因重复处罚造成的过罚不相当的不利后果。本案中，梁平区规划局在作出行政处罚决定之前已将其作出的相关处理决定予以撤销，并且，上述处理决定从未被执行，并未使当事人王天珍承担因重复处罚造成的处罚过重的不利后果。因此，行政机关将其作出的相关处理决定予以撤销后作出行政处罚决定，并未违反一事不再罚的相关规定。

　　裁判文书

　　重庆市第二中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）渝02行终72号

　　上诉人（原审原告）王天珍。

　　被上诉人（原审被告）重庆市梁平区规划和自然资源局。

　　被上诉人（原审被告）重庆市梁平区人民政府。

　　上诉人王天珍诉重庆市梁平区规划和自然资源局（原梁平区规划局）行政处罚决定及重庆市梁平区人民政府行政复议决定一案，不服重庆市万州区人民法院（2018）渝0101行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，王天珍于2013年4月19日向原梁平县规划局递交申请书，要求对位于梁山街道人民西路371号的原房屋按“四原政策”进行改建（因该房屋系D级危房）。2013年4月23日，原梁平县规划局向王天珍发放建字第50××21号《建设工程规划许可证》，许可王天珍对人民西路371号房屋进行改建，建设指标为：第一层为门市，楼层建筑面积为53.63平方米，层高为3.4米；第二层为住房，楼层建筑面积为47.16平方米，层高为3米，两层合计楼层建筑面积为100.79平方米。2014年4月初，王天珍委托原梁平县规划设计院对改建后的房屋进行实测。2014年4月8日，原梁平县规划设计院出具了《梁山镇人民西路王天珍门市、住宅建筑工程竣工测量报告》，测量结果为：改建房屋共5层，门市、住宅实测总建筑面积为342.69平方米，规划许可总面积为100.79平方米，实测建筑面积比规划许可建筑面积大241.90平方米。

　　2017年11月15日，原梁平区规划局对王天珍的违法建筑进行了勘验，违法建筑面积为241.90平方米。当日，原梁平区规划局制作《限期拆除（回填）违法建筑决定书》（渝规限拆梁字〔2017〕第5266号），认定王天珍擅自修建房屋未进入规划审批程序，属于违法建设，责令王天珍自决定书送达之日起3日内自行拆除该违法建筑。因王天珍逾期未拆除违法建筑，梁平区人民政府于2017年11月25日制作《限期拆除（回填）违法建筑催告书》（梁平府催〔2017〕第5266号），责令王天珍自催告书送达之日起10个工作日内自行拆除，并告知王天珍逾期拆除的法律后果。2017年11月27日，原梁平区规划局对王天珍之女刘联平进行了询问，刘联平陈述了梁山街道人民西路371号房屋系其与王天珍等人共同出资建设，于2013年4月23日取得建设工程规划许可证，以及超出规划许可面积和高度进行建设的事实。

　　2017年12月4日，原梁平区规划局以王天珍涉嫌擅自改变建设工程规划许可证及附件附图进行建设予以立案。同日，原梁平区规划局对刘联平再次进行了询问。因王天珍改建房屋已取得规划部门的行政许可，王天珍未按规划许可证建设系违法建设行为，原梁平县规划局和原梁平区规划局分别于2013年和2017年作出的两份《限期拆除（回填）违法建筑决定书》，系重复处理且认定事实错误，原梁平区规划局予以撤销。因原梁平区规划局已撤销限期拆除违法建筑决定，梁平区人民政府于2017年12月12日作出决定，撤销《关于强制拆除（回填）违法建筑决定书》（梁府强拆〔2013〕第081号）和《关于强制拆除（回填）违法建筑的公告》（梁府强拆公〔2013〕第081号）。2017年12月12日，原梁平区规划局制作《行政处罚告知书》送达王天珍，告知王天珍拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及王天珍享有陈述和申辩权。2017年12月19日，王天珍向原梁平区规划局提交陈述申辩书，要求撤销处罚告知书，并要求梁平区规划局确认办证。2017年12月25日原梁平区规划局作出渝规罚梁字〔2017〕第80号行政处罚决定，决定给予王天珍如下处罚：1.拆除超出审批许可层数及高度建设的第三、四、五层，共计245.26平方米的违法建筑；2.没收第一层超出审批面积建设的19.73平方米的违法建筑。该处罚决定书于2017年12月26日送达王天珍。王天珍不服，向梁平区人民政府提起行政复议，梁平区人民政府于2018年2月28日作出梁平府行复〔2018〕1号行政复议决定书，维持了原梁平区规划局作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号行政处罚决定，王天珍于2018年3月1日收到行政复议决定后不服，于2018年3月14日向重庆市梁平区人民法院提起行政诉讼后，因王天珍申请异地审理，重庆市第二中级人民法院于2018年6月12日指定万州区人民法院审理，万州区人民法院于2018年7月2日受理该案。

　　原审法院认为，根据《重庆市城乡规划条例》（2009年9月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第二条“在本市行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，适用本条例”，第六条第三款“市城乡规划主管部门负责本市的城乡规划管理工作，……其他区县（自治县）城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作……”，第六十二条第二项“擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的内容进行建设的，由城乡规划主管部门负责查处”，故原梁平区规划局有权对本行政辖区内的违法建设行为进行查处。

　　关于王天珍提出原梁平区规划局作出行政处罚适用的法律条文错误，认为原梁平区规划局处罚应适用新修订的《重庆市城乡规划条例》的相应条款，而不应适用旧的《重庆市城乡规划条例》第七十条进行处罚，属于适用法律错误的问题。由于王天珍违法行为发生在2013年4月，该行为未消除，一直处于延续状态，原梁平区规划局依职权有权进行监管。该违法行为发生时的法律依据是2009年9月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订的《重庆市城乡规划条例》，它的施行时间为2010年1月1日。而新修订的《重庆市城乡规划条例》是于2016年11月24日重庆市第四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，并于2017年3月1日起施行。恰好本次行政处罚的作出时间在新法实施后的2017年12月25日。按照在新、旧法衔接阶段，行政机关对行政管理相对人违法行为的处理采取实体从旧，程序从新的原则。故，原梁平区规划局在实体处理上依据修订之前的《重庆市城乡规划条例》第七十条进行处罚并无不当。王天珍擅自改变建设工程规划许可证及附件附图进行建设的行为违反了《重庆市城乡规划条例》（2009年9月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第六十二条第二项的规定，原梁平区规划局依据《重庆市城乡规划条例》第七十条“城乡规划主管部门对本条例第六十二条第一款第一项至第三项所列的违法建设行为，应当责令停止建设。……无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或违法收入，可并处建设工程造价百分之十的罚款”的规定作出行政处罚，适用法律、法规正确，应予维持。

　　综上，原梁平区规划局对王天珍作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。王天珍请求撤销的理由不成立，不予支持。同理，梁平区政府作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，王天珍请求撤销的理由亦不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王天珍的诉讼请求。案件受理费50元，由王天珍负担。

　　王天珍不服该判决提起上诉称，其在2013年修建房屋时再次向规划部门递交了修改规划许可证的申请，规划部门也收到了该申请，原审法院未采纳其提供的证据，认定事实不清。请求二审法院撤销原审判决，由被上诉人承担一审、二审诉讼费。被上诉人重庆市梁平区规划和自然资源局答辩称，上诉人的违法行为是客观存在的，

　　被上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原审判决、驳回上诉人的上诉请求。

　　被上诉人梁平区人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，请求二审法院维持原审判决、驳回上诉人的上诉请求。

　　重庆市梁平区规划和自然资源局举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1.法律文书及送达回证；2.立案登记表；3.调查询问及勘验笔录；4.案件会审表、会议记录；5.行政处罚告知书、行政处罚决定书及送达回证；6.梁平区规划局关于王天珍不服行政处罚的答复；7.撤销行政处罚决定书、送达回证；8.陈述和申辩的调查询问笔录；9.建筑工程竣工测量报告；10.建设工程规划许可证及附页；11.王天珍陈述申辩书及其提交的资料；12.行政复议答复通知书、行政复议决定书。

　　梁平区人民政府在原审庭审中举示了以下证据：1.行政复议决定书及送达回证；2.行政复议申请书及补充意见；3.申请人身份证及证据材料；4.行政复议受理通知书及送达回证；5.行政复议答复通知书及送达回证；6.行政复议答复书。上诉人王天珍在原审庭审中未举示证据。

　　原审法院对上述证据认证如下：原梁平区规划局举示的所有证据均真实、合法，且与本案相关联，予以采信。梁平区人民政府举示的证据真实、合法，且与本案相关联，予以采信。前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。

　　本院查明事实与原审法院查明事实无异。本院另查明，原梁平区规划局因机构改革，现已更名为梁平区规划和自然资源局。

　　本院认为，本案争议的焦点在于被上诉人梁平区规划和自然资源局作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确，是否违反了“一事不再罚”的相关规定。

　　一、关于被上诉人梁平区规划和自然资源局作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。上诉人王天珍在2013年4月23日取得的建字第50××21号《建设工程规划许可证》中许可的建筑面积为100.79平方米，其中一层的建筑面积为53.63平方米，二层的建筑面积为47.16平方米。上诉人王天珍实际建设的建筑面积经原梁平县规划设计院测量后出具的《建筑工程竣工测量报告》显示，门市、住宅实测总建筑面积为342.69平方米，其中一层的建筑面积为75.08平方米，二层的建筑面积为22.35平方米，三层的建筑面积为100.49平方米，四层的建筑面积为93.65平方米，五层的建筑面积为51.12平方米。上诉人王天珍修建的第一层的建筑面积超出了《建设工程规划许可证》上许可的建筑面积，其修建的三、四、五层房屋共计245.26平方米未取得建设工程规划许可，梁平区规划和自然资源局据此认定王天珍三、四、五层房屋的建筑面积共计245.26平方米为违法建筑，第一层房屋超出审批建设的19.73平方米为违法建筑，认定事实清楚。

　　二、关于被上诉人梁平区规划和自然资源局作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号《行政处罚决定书》适用2009年9月25日修订的《重庆市城乡规划条例》是否正确的问题。本案被诉行政行为作出的依据《重庆市城乡规划条例》在2009年9月25日进行了第一次修订以后，在2016年11月24日历经了第二次修订。对于被修改过的法律、法规等规定，在新法和旧法的适用问题上，应当遵循“实体从旧兼从轻、程序从新”的原则。本案中，上诉人王天珍的违法行为发生在2014年，原则上应当适用2009年9月25日修订的《重庆市城乡规划条例》，如适用2016年11月24日修订的《重庆市城乡规划条例》对上诉人王天珍更为有利，则应当适用后者。但是，本院经审查发现，适用2016年11月24日修订的《重庆市城乡规划条例》并不会出现对上诉人王天珍更为有利的结果。

　　另，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依据该规定，对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑，如果无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应当限期予以拆除或者没收实物。被上诉人梁平区规划和自然资源局在其作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号《行政处罚决定书》中决定拆除共计245.26平方米的违法建筑以及没收19.73平方米的违法建筑，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定。因此，被上诉人梁平区规划和自然资源局适用2009年9月25日修订的《重庆市城乡规划条例》，并无不当。

　　三、关于被上诉人梁平区规划和自然资源局作出的渝规罚梁字〔2017〕第80号《行政处罚决定书》是否违反了“一事不再罚”的相关规定的问题。被上诉人梁平区规划和自然资源局在作出该处罚决定以前，原梁平县政府和梁平县规划局在2013年7月、梁平区政府和原梁平区规划局在2017年11月作出过相应的限期拆除违法建筑决定书，上述决定书均已在本案被诉行政行为作出之前被撤销。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定旨在禁止行政机关对当事人的同一个行为给予两次以上相同类型的行政处罚，以免当事人承受因重复处罚造成的过罚不相当的不利后果。本案中，梁平区规划和自然资源局在作出本案被诉行政行为之前已将其作出的相关处理决定予以撤销，并且，上述处理决定从未被执行，并未使上诉人王天珍承担因重复处罚造成的处罚过重的不利后果。因此，被上诉人梁平区规划和自然资源局将其作出的相关处理决定予以撤销后作出本案被诉行政行为，并未违反“一事不再罚”的相关规定，至于其撤销行为是否符合法定条件与法定程序，因该行为不属于本案的被诉行政行为，不在本案审查范围内，本院不予评判。

　　关于被上诉人梁平区人民政府作出的梁平府行复〔2018〕1号行政复议决定书是否合法的问题，因一审法院已作评述，本院不再赘述，本院对此予以确认。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人王天珍负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长　      郝伟光

　　审  判  员　      程鸿声

　　审  判  员　      陈克梅

　　二〇一九年五月二十七日

　　法官助理　       胡绍娟

　　书  记  员　      谭淋月

　　来源：行政涉法研究