湖北高院裁判：相对人违约情况下行政机关对行政协议的解除权

　　【裁判要旨】

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”据此，在行政协议的履行过程中，行政机关具有对存在违约或者违法行为的行政协议义务相对人作出解除协议、返还款项、支付违约金等不利处分的权力，其目的是督促相对人充分履行协议中约定的义务。本案中，某甲公司未按照案涉《射频芯片项目合作协议》的约定，履行实际建设“射频芯片生产基地项目”，研发并生产相关产品、开发和建设相关生产线等义务，已经构成根本违约，某某委会有权委托临空港机电办对该协议履行情况正式启动全面调查，并经听证告知及履约催告程序后，作出案涉解除协议、要求某甲公司退换扶持资金的《处理决定》，具有事实和法律依据，符合上述法律规定。

　　【裁判文书】

　　湖北省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）鄂行终1030号

　　上诉人（原审原告）武汉某甲半导体有限公司，住所地湖北省武汉市东西湖区（1）。

　　法定代表人李某。

　　被上诉人（原审被告）武汉某某技术开发区管委会，住所地湖北省武汉市东西湖区。

　　负责人周某。

　　被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市江岸区。

　　法定代表人盛某春。

　　上诉人武汉某甲半导体有限公司（以下简称某甲公司）因被上诉人武汉某某技术开发区管委会（以下简称某某委会）、武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）行政处理决定及行政复议决定一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2024）鄂01行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，本案现已审理终结。

　　某甲公司原审诉讼请求：1.撤销某某委会《行政处理决定书》（武临开理决【2023】7号，以下简称案涉7号《处理决定》）；2.撤销武汉市政府《行政复议决定书》（武政复决【2024】第560号，以下简称案涉第560号《行政复议决定》）；3.判令两被告承担本案诉讼费用。

　　原审法院经审理查明，2017年5月26日，某某委会与武汉某甲投资有限公司（简称某辛公司）签订《战略合作框架协议》，就投资建设临空港信息安全科技产业园达成合作意向，计划纳入园区的第一批项目有量子通信核心芯片项目等7个项目，协议第三条对某某委会给予项目用地、产业基金、税收、研发补贴等政策支持作出了约定。该协议后附录《临空港信息安全科技产业园第一批规划项目基本情况》包含“射频芯片项目”，该项目基本情况为：项目合作外方为台湾某某公司，全球最大射频芯片生产商；内资方为陕西集成电路先导研究院及某辛公司。项目投资10亿元，拟用地50亩，建设中国最大射频芯片及器件、模块的基地，项目达产后年产值将超过20亿元。

　　2017年8月，某甲公司（乙方）与某某委会（甲方）签订《射频芯片项目合作协议》，约定由某甲公司投资10亿元，在武汉临空港经济技术开发区**项目内，在东流港以东、四环线以南、临空港大道以西、塔西路以北范围内建设射频芯片生产基地项目。开发和建设射频用砷化镓晶圆外延生长及芯片后工艺生产线、开发和生产5ＧＣ-ＲＡＮ大型基站、宏基站和小微基站所需的“无线模块＋光模块”双模合一的产品。项目建成后，预计年销售收入10亿元人民币，预计可实现年税收1.4亿元人民币。在本协议签订后一个月内，乙方须完成某甲乙公司的注册、登记等事宜，注册资本金不低于0.5亿元（大写：伍某整）。公司研发、生产和销售团队的配备初步配备，某某租赁厂房装修完成后开始生产产品。待产业园区建成后把研发中心及各条线生产搬迁其工业园区开始大规模生产。

　　2017年8月24日，某某委会与武汉某某光电子创新公司签订《信息安全产业园补充协议》，该协议载明，为促进项目建设和发展，根据《射频芯片项目合作协议》的约定订立本补充协议，约定为鼓励支持某甲公司射频芯片生产基地项目在临空港经济技术开发区属地投资，某某委会在某甲乙公司设立后一个月内分2年等额给予某甲公司扶持金总额不超过3000万元（大写：叁仟万元人民币整）。同时约定某甲公司研发、生产和销售团队的配备初步完成，某某租赁厂房装修完成后开始生产产品，第一年开始产品销售，待产业园区建成后把研发中心及各条线生产搬迁其工业园区开始大规模生产。

　　2017年9月13日，武汉市东西湖区财政局向东西湖区政府负责人出具《关于解决临空港机电产业管理办公室项目补贴资金的意见》，载明根据2017年7月28日第8期《武汉某某技术开发区管委会主任办公会会议纪要》和《信息安全产业园补充协议》，同意对其中的射频芯片项目补贴资金1500万元，拨付临空港机电办，由其监督使用。2017年10月20日，某甲公司向武汉吴家山台商投资区管理委员会提交《关于申请拨付项目扶持资金的申请》，提出鉴于《信息安全产业园补充协议》中约定“3.为鼓励支持乙方射频芯片生产基地项目在甲方属地投资，甲方在某甲乙公司设立后一个月内分2年等额给予乙方该某甲乙公司扶持资金总额不超过3000万元（大写：叁仟万元人民币整）。”特申请拨付第一笔扶持资金1500万元（大写：壹仟伍佰万元人民币整）。经政府部门内部审批，2017年11月16日，临空港机电办将上述1500万元项目补贴资金拨付给某甲公司。

　　2023年3月16日，某某委会向临空港机电办出具《委托书》，委托临空港机电办对其与某辛公司签订的《战略合作框架协议》所涉项目运行情况、项目合作协议、《信息安全产业园补充协议》等所涉多个协议履行情况开展调查工作。2023年4月26日，临空港机电办向某甲公司发送《调查函》，告知某甲公司涉嫌在履行与某某委会签订的《射频芯片项目合作协议》过程中存在严重违约行为，可能导致项目无法实施，该办接受某某委会委托对协议履行情况正式启动全面调查，要求某甲公司在规定期限内就射频芯片生产基地前期洽谈资料、履行《射频芯片项目合作协议》的情况，申请发放专项补贴材料、专项补贴使用明细等提交书面报告并提供基本证据。2023年5月5日，某甲公司作出《关于射频芯片生产基地项目情况的说明》，对公司组建情况、运营情况以及专项补贴使用情况进行了说明。2023年5月6日，临空港机电办向某甲公司作出《审计通知书》，某丁公司湖北某某有限公司对某甲公司进行固定投资补贴相关事宜的专项审计，要求其全力配合。

　　2023年5月25日，临空港机电办向某甲公司发送《工作联系函》，指出其存在多个违约问题，要求其作出书面解释。2023年6月1日，某甲公司向临空港机电办书面回函说明该公司注册资本情况、协议履行情况、公司经营情况、项目补贴相关情况等。其中，关于协议约定的生产线建设和产品开发方面，某甲公司表示全新光电未能按约定入资并派遣技术及工艺人员入场指导生产线的建设，其公司无法履行《射频芯片项目合作协议》项下约定的开发和建设内容。2023年6月12日，湖北某某有限公司出具《武汉某甲半导体有限公司射频芯片生产基地项目固定资产投资补贴相关情况专项审计报告》（鄂源信专审字［2023］047-3号）。经审计，某甲公司可能存在通过预付设备款或借款形式长期占用资金的情形；被投资企业已严重亏损，可能无法收回投资；某戊公司经营权由非关联方赛德中芯控制的情形；存在部分固定资产已处置，剩余部分闲置存放，现场核实无法确认产权的情形；存在未按照协议投资建设生产线的情形；存在未达到协议目标的情形。2023年8月25日，临空港机电办调查人员前往某甲公司办公地点现场查看，并对某甲公司法定代表人李某进行调查询问。2023年10月11日，某某委会向某甲公司、某辛公司、武汉某某光电子创新公司发出《履约告知书》，某己公司按照相关招商引资协议履行约定义务，否则将依法解除相关协议或协议所涉相关条款、追回相关补贴和优惠，并依法追究违约方可能涉及的违约责任。2023年10月25日，某甲公司向某某委会回函，某庚公司积极引入新的经营某某团队并实现公司转型，希望某某委会给予支持。2023年11月3日，某某委会针对射频芯片项目向某甲公司作出《听证告知书》，告知调查的事实、拟作出行政决定依据及内容并告知其有权就上述拟作出的行政决定进行陈述、申辩，要求举行听证。经某甲公司申请，2023年11月22日，某某委会向某甲公司发送《行政处理决定听证通知书》，并于2023年12月6日组织召开听证会，某甲公司法定代表人李某出席听证会，并制作《听证笔录》。某甲公司在该听证会发表意见表示，同意解除某某委会与其签订的项目合作协议，某甲公司无法再继续建设射频芯片项目，提出该公司经营活动受武汉某乙半导体有限公司实际控制，1500万元补贴更多投入武汉某乙半导体有限公司，不同意退还。

　　2023年12月20日，某某委会对某甲公司作出本案被诉7号《处理决定》，载明主要内容为：……经调查，你司在获得补贴后并未配备研发、生产和销售团队，未开发和建设射频用砷化镓晶圆外延生长及芯片后工艺生产线、未开发和生产5ＧＣ-ＲＡＮ大型基站、宏基站和小微基站所需的“无线模块＋光模块”双模合一的产品，经营收入均为购入商品再加价卖出赚取差价，投资总额并未达到协议约定投资额，也无法满足协议约定达产后的年产值及税收目标。且你司在未事先告知管委会情况下已从东西湖区搬离，经现场勘查，你司新的办公场所及生产车间均无人办公，公司处于关闭状态。综上，你司已严重违反协议约定，“射频芯片生产基地项目”至今未建成落地。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条、第二十七条规定，参照适用《中华人民共和国民法典》第五百六十三条的规定，本机关现作出如下行政决定：（一）解除本机关与你司签订的《射频芯片生产基地项目合作协议》，解除本机关与某辛公司签订的《战略合作框架协议》中第三条第（五）款第1项中给予射频芯片项目研发补助3000万元的约定及附录第三条约定，解除本机关与某甲丙公司签订的《临空港信息安全科技产业园项目补充协议》中第二条第（五）款、第四条“甲方承诺”第（一）项第3目、第四条“乙方承诺”第（二）项第3目约定。（二）你司为“射频芯片生产基地项目”的某甲乙公司且在该项目履行过程中依据《补充协议》有关“射频芯片生产基地项目”条款向本机关申请获得企业扶持资金，你司认可并取得《补充协议》中有关“射频芯片生产基地项目”的相关优惠和支持，你司应受《补充协议》的约束。在本机关解除《合作协议》，及上述《战略合作框架协议》《补充协议》中有关“射频芯片生产基地项目”条款后，你司应退回已经发放的1500万元企业扶持资金及支付占用期间利息（以1500万元为基础，自2017年11月17日起至2019年8月19日按照银行同期年贷款利率计算，自2019年8月20日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率为标准计算至实际付清之日止，暂计算至2023年12月20日为3648188元）。

　　某甲公司不服案涉7号《处理决定》，于2024年2月21日向武汉市政府提出行政复议申请，请求撤销案涉7号《处理决定》。2024年2月23日，武汉市政府作出《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》，并于同日分别送达给某甲公司和某某委会。2024年3月8日，某某委会向武汉市政府作出《行政复议答复书》及提交相应证据材料。因案件情况复杂，2024年4月16日，武汉市政府向某甲公司、某某委会邮寄《延期审理通知书》《行政复议听证通知书》，决定该案的行政复议决定延期30日作出。2024年4月24日，武汉市政府召开听证会，对某甲公司不服某某委会作出的案涉7号《处理决定》行政复议一案进行听证审理。2024年5月10日，武汉市政府作出第560号《复议决定》，维持某某委会作出的案涉7号《处理决定》。某甲公司仍不服诉至法院，诉请如前。

　　另查明，2023年12月20日，某某委会向某辛公司作出武临开理决［2023］8号《行政处理决定书》（以下简称8号《处理决定》），载明：解除本机关与你司签订的《战略合作框架协议》中的如下条款：（一）第三条第（五）款第1项“给予射频芯片项目研发补助3000万元，方式为：在公司注册成立运营后一个月内，按照一次性事前补助的原则，给予连续三年，每年研发补助1000万元”的约定；（二）附录第三条“项目合作外方为台湾某某公司，全球最大射频芯片生产商；内资方为陕西集成电路先导研究院及烽火与时。项目投资10亿元，拟用地50亩，建设中国最大射频芯片及器件、模块的基地，项目达产后年产值将超过20亿元。”

　　同日，某某委会向武汉某某光电子创新公司作出武临开理决［2023］9号《行政处理决定书》（以下简称9号《处理决定》），载明：解除本机关与你司签订的《临空港信息安全科技产业园项目补充协议书》中如下条款：（一）第二条第（五）款“射频芯片项目投资10亿元，预计达产后年产值将超过20亿元”；（二）第四条“甲方承诺”第（一）项第3目“为鼓励支持乙方射频芯片生产基地项目在甲方属地投资，甲方在某甲乙公司设立后一个月内分2年等额给予乙方该某甲乙公司扶持资金总额不超过3000万元（大写：叁仟万元人民币整）”；（三）第四条“乙方承诺”第（二）项第3目“公司研发、生产和销售团队的配备初步完成，某某租赁厂房装修完成后开始生产产品，第一年开始产品销售，待产业园区建成后把研发中心及各条生产线搬迁其工业园区开始大规模生产。”

　　还查明，根据《中共武汉市委机构编制委员会关于调整武汉临空港经济技术开发区有关机构编制事项的通知》，设立武汉临空港经济技术开发区管理委员会作为武汉市政府的派出机构。某某委会与东西湖区政府实行“区政合一”管理体制。武汉临空港经济技术开发区机电产业建设管理办公室（武汉市吴家山台商投资区管理委员会）是东西湖区政府举办成立的，全财政拨款的事业单位。

　　原审法院认为，本案系在招商引资协议履行过程中产生的争议。相关协议是某某委会作为招商主体为实现鼓励投资，发展当地经济，以区域内的经济资源（如税收减免、产业引导扶持资金、优惠政策等）吸引投资方来当地投资、发展，与相关企业订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”据此，在行政协议的履行过程中，行政机关具有对存在违约或者违法行为的行政协议义务相对人作出解除协议、返还款项、支付违约金等不利处分的权力，旨在督促相对人充分履行协议中约定的义务。本案中，临空管委会认为某甲公司未按照《射频芯片项目合作协议》的约定，履行实际建设“射频芯片生产基地项目”，未研发并生产相关产品、未开发和建设相关生产线等义务，构成严重违约，某某委会有权委托临空港机电办对该协议履行情况正式启动全面调查，并经听证告知及履约催告，作出案涉7号《处理决定》。本案的争议焦点为某某委会作出案涉7号《处理决定》内容是否有事实依据和法律依据。主要涉及以下问题：

　　一、《射频芯片项目合作协议》是否应当解除。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”某甲公司与某某委会于2017年8月签订《射频芯片项目合作协议》，该协议的履行跨越《中华人民共和国民法典》的实施。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第三款规定：“民法典施行前的法律事实持续至民法典实施后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”本案应适用《中华人民共和国民法典》的相关规定。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”此规定延续了《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定。本案中，某某委会与某甲公司签订《射频芯片项目合作协议》约定：某甲公司在某某委会辖区投资建设射频芯片生产基地，开发和建设射频用砷化镓晶圆外延生长及芯片后工艺生产线、开发和生产5ＧＣ-ＲＡＮ大型基站、宏基站和小微基站所需的“无线模块＋光模块”双模合一的产品；总投资10亿元，案涉协议签订后，公司研发、生产和销售团队的配备初步配备，某某租赁厂房装修完成后开始生产产品。待产业园区建成后把研发中心及各条线生产搬迁其工业园区开始大规模生产。但从本案在案证据看，某甲公司签订案涉协议后并未按照协议约定履行上述项目的投资建设、研发、生产及销售义务。经某某委会催告，某甲公司回函表示“客观不利环境造成我司无法按照原定的开发和建设方向进行经营。”在某某委会组织的听证会上，某甲公司法定代表人李某对该公司未履行协议约定义务的事实并不持异议，并明确同意解除与某某委会签订的案涉项目合作协议。在本案庭审中，某甲公司法定代表人李某作出同样意思表示。因此，某甲公司未按照案涉合作协议约定履行义务，经催告后明确表示已无法再继续履行，该行为已经构成根本违约，案涉项目合作协议的合同目的不能实现，依据上述规定，某某委会作出7号处理决定，决定解除其与奇普微之间签订的《射频芯片项目合作协议》，具有事实依据，符合上述规定。

　　二、1500万元的企业扶持金是否应当退还并支付相应利息。为鼓励支持相关项目在某某委会所辖行政区域投资落户，某某委会与某辛公司签订《战略合作框架协议》第三条第（五）款第1项及与武汉某某光电子创新公司签订的《信息安全产业园补充协议》第四条“甲方承诺”第（一）项第3目，均约定给予相关项目投资企业政府补贴，其中射频芯片生产基地项目扶持资金3000万元。上述招商引资协议与《射频芯片项目合作协议》是相互关联的整体，某甲公司是具体落实《战略合作框架协议》《信息安全产业园补充协议》其中约定建设“射频芯片生产基地”的某甲乙公司，其按照该协议约定享有接受政府投资补贴的合同权利，当然也应当按照该协议约定履行相应的投资建设义务。某甲公司于2017年6月14日成立后，即依据上述协议条款向某某委会的直属单位申请拨付第一笔补贴资金1500万元，某某委会依约向其支付了该1500万元的补贴资金。如前所述，某甲公司虽然为落实《战略合作框架协议》《信息安全产业园补充协议》注册成立公司，签订《射频芯片项目合作协议》，但其申请政府补贴后，并未就“射频芯片生产基地项目”进行任何实质性建设、研发和生产。《射频芯片项目合作协议》及《战略合作框架协议》《信息安全产业园补充协议》中有关射频芯片项目建设内容已无法继续履行，某甲公司构成根本违约，对合同解除后果应当承担相应责任。根据《中华人民共和国民法典》五百六十六条第一款的规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。”据此，某某委会作出案涉7号处理决定，要求某甲公司返还依据协议约定获取的1500万元项目投资补贴，并支付补贴资金占用期间利息，事实清楚，适用法律正确。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第二十五条第一款的规定：“合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力，有权请求返还价款或者报酬的当事人一方请求对方支付资金占用费的，人民法院应当在当事人请求的范围内按照中国某某银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（ＬＰＲ）计算。但是，占用资金的当事人对于合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力没有过错的，应当以中国某某银行公布的同期同类存款基准利率计算。”案涉7号《处理决定》对1500万元补贴资金占用期间利息的计算标准，也符合上述规定。

　　关于某甲公司提出临空港机电办是武汉市东西湖区政府举办的事业单位，1500万元补贴款是临空港机电办支付，并非某某委会支付，故认为某某委会没有要求其返还的主体资格。临空港机电办是武汉市东西湖区政府举办成立的全财政经费事业单位。武汉市东西湖区与临空港经济技术开发区是“区政合一”管理体制。案涉《战略合作框架协议》第四条“合作机制”约定：“建立日常工作交流机制，临空港经开区联系单位为机电产业建设管理办公室。”某甲公司依据某某委会与其及相关公司签订的招商引资协议约定而获得1500万元投资补贴资金，临空港机电办作为某某委会招商引资联系单位，其经区财政审批同意后向某甲公司拨付该笔补贴资金，实质就是受某某委会所托代为支付，故某甲公司主张某某委会不具有要求其返还的资格，明显没有事实根据。关于某甲公司提出其公司实际为案外人武汉某乙半导体有限公司实际控制，资金实为该公司运作，某乙半导体有限公司承担责任。某甲公司所称系其公司内部问题，与本案的处理无关，对其该意见原审不予支持。

　　关于某甲公司提出其不是《战略合作框架协议》《信息安全产业园补充协议》的合同一方，7号《处理决定》中关于解除上述协议有关条款内容，没有事实依据和法律依据。经查，某某委会于2023年12月20日，分别向某辛公司、武汉某某光电子创新公司作出了8号、9号《处理决定》，解除了涉及“射频芯片生产基地项目”的相关条款，该两公司至今并未提起相关复议或诉讼，8号、9号《处理决定》已经发生法律效力。某某委会解释在案涉7号《处理决定》载明该内容，是向某甲公司予以告知，并无不当。

　　三、某某委会作出案涉7号《处理决定》的程序。

　　某某委会就案涉项目合作协议履行纠纷向某甲公司发送《调查函》，启动了调查程序，开展专项审计，多次与某甲公司进行沟通，听取相关意见。对某甲公司经营状况进行了现场查看，对公司法定代表人当面进行了调查询问。就案涉合作协议的履行，向某甲公司发出履约限期催告，告知未按照相关招商引资协议履行约定义务的后果，督促投资方继续履行协议或承担相应责任。某某委会收到《关于履约催告书的回函》后，组织召开听证会，充分听取了某甲公司的意见。2023年12月20日，某某委会作出案涉7号《处理决定》并依法向某甲公司送达，案涉7号《处理决定》程序符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条的规定及行政行为正当程序原则要求。

　　武汉市政府对某甲公司提出的行政复议申请，履行了作出受理通知书、要求被申请人某某委会答复。因考虑案件情况复杂，无法在规定期限内作出复议结案，决定办理延期，并组织双方当事人召开行政复议听证会，当面听取双方意见，在此基础上，综合审查全案证据材料，作出案涉第560号《复议决定》，决定维持某某委会的案涉7号《处理决定》，事实清楚，结论正确，适用法律正确，行政复议程序符合法律规定。

　　综上所述，某某委会作出的被诉7号《处理决定》及武汉市政府予以维持的第560号《复议决定》，事实清楚，于法有据，程序合法。某甲公司诉请撤销的理由不成立，对其诉讼请求，原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回某甲公司的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由某甲公司负担。

　　某甲公司上诉请求：依法撤销原判，改判支持上诉人的全部诉讼请求，判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。事实与理由概括为：1、案涉7号《处理决定》不符合客观事实，依据不足。原审判决认定该决定书合法有效错误，损害了上诉人的合法权益。某甲公司收到某某委会的1500万元扶持资金后，积极建设射频芯片生产基地项目，但受到出口管制等不可抗力的影响，导致项目未能建成。同时，某甲公司的运营受到武汉某乙半导体有限公司的控制，没有独立经营权，应当由武汉某乙半导体有限公司承担返还义务。同时，案涉《射频芯片项目协议》属于政府招商协议，政府应当对案涉项目的风险性有预见性，不应当适用一般民事“等价有偿”原则，原审判决适用《中华人民共和国民法典》第五百六十六条规定，判令上诉人返还政策补贴款，属于法律适用错误。2、本案应当追加武汉某乙半导体有限公司作为第三人参加诉讼，以查明相关事实，故本案程序错误。

　　某某委会二审答辩意见如下：请求依法驳回奇普微的全部上诉请求，维持原判。事实与理由概括为：1、某甲公司在领取答辩人发放的1500万元政策补贴后，未按照协议约定投资建设案涉射频芯片生产基地项目，构成严重违约。某某委会做出案涉7号《处理决定》，解除案涉协议并要求某甲公司返还1500万元的补贴及占用期间利息，具有事实依据，并未违反公平原则。本案中某甲公司作为投资建设案涉射频芯片项目的某甲乙公司，依据案涉的战略合作框架协议，射频芯片生产基地项目合作协议以及临空港信息安全科技产业园项目补充协议的相关约定，领取了某某委会支付的1500万元政策补贴。经答辩人调查，某甲公司在签订案涉协议后并没有按照协议履行上述射频芯片项目的投资、建设、研发、生产以及销售等义务。经催告，奇普微明确表示已经无法按照原定的开发和建设方向经营，案涉协议的合同目的客观上无法实现，已经构成根本违约。答辩人基于上述调查事实依法作出相关的行政处理决定书，解除案涉协议并要求其返还补贴及占用期间利息，是在依法维护自身的合法权益，并未违反公平原则。某甲公司提出的受出口管制、中美贸易战等因素影响，未能引入台湾某某光电公司入股和投资，属于商业风险，应由其自行承担风险。答辩人给予的1500万元政策补贴是为了保障案涉项目落地，引导芯片产业发展，不是为了投资案涉项目获利，不应承担项目的市场风险，并且某甲公司在不能按约建设项目之后，未经答辩人同意擅自变更了项目建设内容，引进了Ｙ波岛项目，同时未经答辩人同意擅自搬离东西湖区的工业园区，也构成了严重违约，不能作为其不退还1500万元政策补贴的免责理由。2、案涉合作协议性质为行政协议，原审判决参照适用我国民法典等相关民事法律规范，适用法律正确。行政协议虽与民事协议有所区别，但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条规定，人民法院审理行政协议案件可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，案涉三协议的性质属于行政协议，在某甲公司构成根本违约，且实际没有继续履行案涉射频芯片生产基地项目，合同目的根本无法实现的情况下，答辩人参照《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款及五百六十六条第一款规定，解除案涉合作协议及其他协议的相关条款，要求某甲公司恢复原状并返还1500万元政策补贴，于法有据。考虑到某甲公司严重违约，给答辩人造成了损失，答辩人要求某甲公司退还1500万政策补贴的同时，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第25条第一款的规定，要求其按照中国某某银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率及ＬＰＲ支付占用补贴期间利息带有惩罚性质，并无不当。3、某甲公司所称受武汉某乙半导体有限公司实际控制管理的问题，不影响案涉行政处理决定内容。原审法院未追加武汉某乙半导体有限公司符合程序规定。某甲公司所称，武汉某乙半导体有限公司前期实际控制和管理其经营权的问题，属于某甲公司与武汉某乙半导体有限公司之间的内部纠纷，应由其自行处理，某甲公司不能以此作为其违反与答辩人签订的案涉合作协议，在领取巨额补贴后不全面积极履行案涉项目的免责理由，不能据此推翻答辩人作出的行政处理决定书。

　　武汉市政府二审答辩如下：坚持原审答辩意见，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，具体的主要观点如下：第一、案涉的行政复议决定书依照法定程序在法定期限内作出，并依法向上诉人送达，程序合法。第二、2017年5月某某委会就其与武汉某乙投资有限公司（即某辛公司）签订了战略合作框架协议。而上诉人作为某甲乙公司应当受到上述约束。同时上诉人已作为某甲乙公司与某某委会签订了合作协议，并同时签订了补充协议，因此上诉人应当受到上述框架协议及相关协议的约束，依法承担相应的责任。在案涉协议的实际履行过程中，上诉人并没有达到案涉协议约定的目标，合同目的已经无法履行，上诉人已构成了根本违约。基于上述情况，某某委会所作出的处理决定事实清楚，证据充分、程序合法。答辩人作出的案涉复议决定书，程序合法。据此请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案系某某委会与某甲公司在招商引资协议履行过程中产生的争议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”据此，在行政协议的履行过程中，行政机关具有对存在违约或者违法行为的行政协议义务相对人作出解除协议、返还款项、支付违约金等不利处分的权力，其目的是督促相对人充分履行协议中约定的义务。本案的争议焦点为，某某委会作出案涉7号《处理决定》及武汉市政府第560号《复议决定》是否有事实依据和法律依据，现评析如下：

　　一、关于案涉《射频芯片项目合作协议》是否应当解除的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定，结合原审查明事实，某甲公司未按照案涉《射频芯片项目合作协议》的约定，履行实际建设“射频芯片生产基地项目”，研发并生产相关产品、开发和建设相关生产线等义务，已经构成根本违约，某某委会有权委托临空港机电办对该协议履行情况正式启动全面调查，并经听证告知及履约催告程序后，作出案涉7号《处理决定》，符合上述法律规定。

　　二、关于本案法律适用的问题。某甲公司与某某委会于2017年8月签订案涉《射频芯片项目合作协议》，该协议的履行跨越《中华人民共和国民法典》的实施。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第三款规定：“民法典施行前的法律事实持续至民法典实施后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。”据此，本案应适用《中华人民共和国民法典》的相关规定。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”该规定与原《中华人民共和国合同法》第九十四条规定一致。本案中，某某委会与某甲公司签订案涉《射频芯片项目合作协议》，约定某甲公司在某某委会辖区投资建设射频芯片生产基地，开发和建设射频用砷化镓晶圆外延生长及芯片后工艺生产线、开发和生产5ＧＣ-ＲＡＮ大型基站、宏基站和小微基站所需的“无线模块＋光模块”双模合一的产品，总投资10亿元人民币。但结合原审查明事实，某甲公司签订案涉协议后，并未按照协议约定履行上述协议义务。经某某委会催告后，某甲公司回函表示“客观不利环境造成我司无法按照原定的开发和建设方向进行经营。”在某某委会组织的听证会上，某甲公司法定代表人李某对该公司未履行协议约定义务的事实并不持异议，并明确同意解除与某某委会签订的案涉项目合作协议。因此，某甲公司未按照案涉合作协议约定履行义务，经催告后明确表示已无法再继续履行，该行为已经构成根本违约，案涉项目合作协议的合同目的不能实现，依据上述规定，某某委会作出案涉7号《处理决定》，解除其与奇普微之间签订的案涉《射频芯片项目合作协议》，事实和法律依据充分。

　　三、关于案涉1500万元政策补贴是否应当退还并支付相应利息的问题。某某委会与某辛公司签订《战略合作框架协议》第三条第（五）款第1项及与武汉某某光电子创新公司签订的《信息安全产业园补充协议》第四条“甲方承诺”第（一）项第3目，均约定给予相关项目投资企业政府补贴，其中射频芯片生产基地项目扶持资金3000万元。上述招商引资协议与案涉《射频芯片项目合作协议》是相互关联的整体协议，某甲公司是为了具体落实案涉《战略合作框架协议》《信息安全产业园补充协议》其中约定建设“射频芯片生产基地”的某甲乙公司，在按照该协议约定享有接受政府投资补贴的合同权利的同时，也应当按照该协议约定履行相应的义务。某甲公司于2017年6月14日成立后，即依据上述协议条款向某某委会的直属单位申请拨付第一笔政策补贴资金1500万元，某某委会依约向其支付了该笔1500万元的政策补贴资金。如前所述，某甲公司作为落实案涉《战略合作框架协议》《信息安全产业园补充协议》注册成立的某甲乙公司，其签订案涉《射频芯片项目合作协议》，申请并领取政府项目政策补贴后，并未就案涉“射频芯片生产基地项目”进行任何实质性建设、研发和生产，已经构成根本违约，对案涉合同解除后果应当承担相应责任。根据《中华人民共和国民法典》五百六十六条第一款的规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。”据此，某某委会作出案涉7号处理决定，要求某甲公司返还依据协议约定获取的1500万元项目政策投资补贴，并支付补贴资金占用期间利息，事实和法律依据充分。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第二十五条第一款的规定：“合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力，有权请求返还价款或者报酬的当事人一方请求对方支付资金占用费的，人民法院应当在当事人请求的范围内按照中国某某银行授权全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（ＬＰＲ）计算。但是，占用资金的当事人对于合同不成立、无效、被撤销或者确定不发生效力没有过错的，应当以中国某某银行公布的同期同类存款基准利率计算。”案涉7号《处理决定》对1500万元补贴资金占用期间利息的计算标准，符合上述规定。

　　四、关于某甲公司上诉主张，其公司实际为案外人武汉某乙半导体有限公司实际控制，案涉资金实为该公司运作，某乙半导体有限公司承担返还责任。本院认为，某甲公司的抗辩主张，某丙半导体有限公司内部关系，与本案的处理无关，且某甲公司依法设立后向某某委会依约申请案涉项目政策性补贴，案涉1500万元补贴款也是转入某甲公司的账户，基于合同相对性原则，案涉政策性补贴的返还应当由某甲公司承担，对其该项上诉理由本院不予支持。

　　综上，某甲公司的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人武汉某甲半导体有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　胡 正 伟

　　审判员　彭 晓 辉

　　审判员　邹 燕

　　二〇二五年四月三日

　　书记员　柯梅惠子

　　来源：行政法实务