北京高院裁判：新解释施行后行政机关主张政府信息不存在时的举证和说明责任

　　【裁判要旨】

　　1.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款第六项规定，被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。该规定是或者尽检索义务或者作出合理说明，并不是必须同时要求。

　　2.政府信息公开系指公开已制作的或获取的信息，并非对政府履行除信息公开以外的其他管理职能进行合法性审查。不能以申请政府信息公开为理由或名义，实质请求与政府信息公开无关的其他履职行为。

　　3.法院仅对政府信息是否存在以及是否应予公开作出认定，不对信息形成过程中有关政府行为的合法性或者效力进行认定。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）京行终3965号

　　上诉人（一审原告）谢某。

　　被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部。

　　上诉人谢某诉中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）政府信息公开一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2025）京01行初104号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人谢某，被上诉人自然资源部的委托代理人宁某某、谢某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　2025年1月2日，自然资源部向谢某作出《自然资源部政府信息公开告知书》（自然资公开告知〔2025〕15号，以下简称被诉告知），主要内容为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第三十六条“（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，根据谢某提供的信息，经检索，自然资源部不存在谢某申请的政府信息。

　　一审法院查明，2024年12月16日，谢某以邮寄方式向自然资源部提出政府信息公开申请，谢某申请公开：“起于椿萱大道与金山大道形成的蒋家山立交（起点桩号K0+403.007），跨过猪肠溪，与秋成大道形成秋成立交，与公园东路形成鹿山立交，与春华大道形成春华立交，下穿空港大道，终点止于桩号K6+500.000。路线全长6096.993米的椿萱大道。该项目向国务院报批的征地手续及该项目的征地审批文件以及其他报请国务院的审批文件。包括但不限于以下信息公开项目：1.国务院就该地块土地作出的批复文件、目录和编号；2.重庆市人民政府就该宗土地作出的报批文件；3.建设用地项目呈报材料“一书四方案”即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案；4.征收该宗土地符合土地利用总体规划和城乡规划的全部附件；5.建设用地勘测定界图（标注案涉地块范围使用土地的位置）；6.标注申请用地位置的标准分幅土地利用现状图；7.使用林地审核同意书及申请和报批材料。”自然资源部于2014年12月17日收到谢某的申请，于2025年1月2日作出被诉告知并邮寄送达谢某。谢某于2025年1月5日收到后，于法定期限内提起行政诉讼。

　　一审法院认为，根据政府信息公开条例第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。该条例第三十六条第四项规定，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。

　　本案中，谢某向自然资源部申请公开的信息为涉案项目向国务院报批的征地手续及该项目的征地审批文件以及其他报请国务院的审批文件。针对谢某的申请内容，自然资源部分别以“春华”“椿萱”“椿萱大道”“蒋家山”“鹿山”“秋成”为关键词在其审查报国务院用地项目的智能审批系统中进行检索，未查找到相关信息。自然资源部将查询结果告知谢某，已经履行法定告知和说明理由义务。经审查，自然资源部作出被诉告知的程序亦符合法律规定。

　　谢某主张信息应当存在、自然资源部应当公开其所申请的信息，但未提出证据佐证，其所称的可行性研究报告审批与用地审批系不同的审批程序，适用不同的法律规定，即便按谢某所称的发展改革部门进行了可行性研究报告审批，亦不能证明自然资源部处存在谢某申请公开的信息。故对谢某前述异议主张，不予支持。

　　综上，被诉告知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。谢某请求撤销被诉告知的主张缺乏事实及法律依据。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回谢某的诉讼请求。

　　谢某不服一审判决，向本院提起上诉，请求不同意一审判决，撤销被诉告知，支持其一审诉讼请求，其主要上诉理由为：涉案项目应该向被上诉人进行备案及作相应的报批；请求二审法院确定被上诉人认为不存在的真实成因等。

　　自然资源部二审庭审中请求维持一审判决，驳回上诉人的全部请求。

　　各方当事人一审期间提交的证据均已上传本院。根据在案有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。

　　在二审诉讼程序中，谢某提交了中发[1997]11号通知、其他政府信息公开申请及告知书、政府信息公开司法解释等材料，用以证明其主张。自然资源部对该材料的证明目的不予认可。

　　本院认为，政府信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款第六项规定，被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。该规定是或者尽检索义务或者作出合理说明，并不是必须同时要求。另需要指出的是，政府信息公开系指公开已制作的或获取的信息，并非对政府履行除信息公开以外的其他管理职能进行合法性审查。不能以申请政府信息公开为理由或名义，实质请求与政府信息公开无关的其他履职行为。

　　法院仅对政府信息是否存在以及是否应予公开作出认定，不对信息形成过程中有关政府行为的合法性或者效力进行认定。本案中，谢某向自然资源部申请公开的信息为涉案项目向国务院报批的征地手续及该项目的征地审批文件以及其他报请国务院的审批文件。针对谢某的申请内容，自然资源部分别以“春华”“椿萱”“椿萱大道”“蒋家山”“鹿山”“秋成”为关键词在其审查报国务院用地项目的智能审批系统中进行检索，未查找到相关信息。自然资源部已尽合理检索义务等事实举证，谢某未对检索义务提出新的主张，仅以项目规模大、涉及耕地等推定自然资源部存在其申请的政府信息，实质上是希望自然资源部履行与政府信息本身无关的调查和核实地方政府土地利用是否合法、是否申报等其他履职行为，该行为不是政府信息公开条例规制的范围，谢某据此在二审程序中提交的证据材料及所提主张，本院均不予采纳。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。谢某的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费50元，由谢某负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 孔庆兵

　　审判员 赵世奎

　　审判员 盛亚娟

　　二〇二五年六月三十日

　　书记员 周　晶

　　来源：行政法实务