签订安置补偿协议后不能通过请求履行职责方式再次主张“安置补偿”

　　【裁判要旨】

　　当事人在原征地实施机构与其签订的补偿安置协议未被依法撤销或者确认无效的情况下，再次请求行政机关履行补偿安置职责，不具有实体请求权基础，行政机关对此不具有“再次履行职责”的行政义务。如果允许相对人通过事后提出履行职责之诉的形式从而间接实现其目的，无疑存在鼓励相对人恣意规避法律之嫌。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）渝行终492号

　　上诉人（原审原告）何〇〇。

　　被上诉人（原审被告）重庆市巴南区人民政府。

　　法定代表人钟〇，区长。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府。

　　法定代表人胡〇〇，市长。

　　原审第三人重庆市巴南区界石镇人民政府。

　　法定代表人江〇，镇长。

　　原审第三人重庆市巴南区征地事务中心。

　　法定代表人陈〇，主任。

　　何〇〇诉重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）履行集体土地征收补偿职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院(2024）渝05行初339号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现巳审理终结。

　　一审经审理查明，2016年2月24日，何〇〇向重庆市巴南区界石镇人民政府征地办公室提交《提前住房安置申请》，该申请载明：“我户房屋地处在征地红线范围之外，自愿申请纳入渝府地〔2014〕1116号征地批文，按照现行征地政策提前进行住房安置和人员转非安置，主动拆除房屋。本次拆迁安置后，放弃宅基地申请建房资格和户口迁入资格，整户农转非。今后如有新的征地政策出台，不得再要求按新的政策补差。”2016年3月21日，重庆市巴南区人民政府征地办公室、重庆市巴南区界石镇人民政府（甲方）与何〇〇（乙方）签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》（编号：〇〇〇），约定甲方应补乙方费用合计433616元。同日，双方签订《征地农转非人员安置协议书》（编号：〇〇〇），约定甲方将乙方4人予以农转非，发给农转非人员安置补助费，按规定参加社会养老保险，应发费用152000元，扣除个人承担养老保险费用39532元，实发112468元。2016年3月21日，界石镇政府向重庆银行界石支行出具《付款通知书》（编号：〇〇〇）载明：现有界石镇桂花村张家边社农户何〇〇（身份证号码为〇〇〇）来你行领取C区安置房项目征地拆迁安置补偿费，人民币金额大写零恓伍拾肆万陆忏零恓掘拾肆元零角零分（小写￥546084.00元）。请你行先预兑付，再凭第二联（银行付款）与界石镇政府进行往来结算。何〇〇巳领取相关款项。

　　2020年9月11日，巴南区政府作出《重庆市巴南区人民政府关于拟征收农民集体土地的公告》（巴南府拟征公〔2020〕31号），拟征收重庆市巴南区界石镇人民政府桂花村张家边社等2个镇（街道）2个村6个社集体土地37.1922亩，征地标准、人员安置方式等按照《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府第55号令）《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府第53号令）等执行。2020年11月9日，《重庆市人民政府关于巴南区实施城市规划建设用地农用地转用和土地征收的批复X渝府地〔2020〕1186号）。巴南区政府于2020年12月10日作出《重庆市巴南区人民政府关于征收界石镇桂花村张家边社等2个镇街道2个村6个社部分集体土地的公告》（巴南府征公〔2020〕60号）。2020年12月14日，巴南区政府作出《重庆市巴南区人民政府关于批准实施征收界石镇桂花村张家边社等2个镇街道2个村6个社部分集体土地补偿安置方案的通知》。何〇〇户房屋位于上述征地批复征收红线范围内。

　　2024年2月26日，何〇〇以巴南区政府为被申请人，向重庆市政府申请行政复议，复议请求：责令被申请人按照《征地房屋拆迁住房货币安置协议》（编号〇〇〇）履行安置补偿职责。重庆市政府于2024年2月28日予以受理并进行了审理。市政府于2024年2月28日作出《行政复议答复通知书》并于2024年3月7日向巴南区政府邮寄，巴南区政府于2024年3月22日向重庆市政府提交《行政复议答复书》。2024年4月26日，重庆市政府作出《延期审理通知书》并邮寄送达何〇〇，认为因情况复杂，决定延长行政复议审理期限30日。2024年5月13日，重庆市政府作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕540号，简称《行政复议决定书》），并邮寄送达何〇〇。该复议决定认为：何〇〇户房屋在渝府地〔2014〕1116号征地红线范围之外，何〇〇自愿申请提前进行住房安置和人员转非安置，随后与巴南区政府征地部门签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》（编号：〇〇〇）《征地农转非人员安置协议书》（编号：〇〇〇），按照这两份协议，巴南区政府应实际补偿何〇〇546084元，巴南区政府按此金额进行了支付，何〇〇亦按此金额进行了领取，安置补偿协议巳得到履行。因此，何〇〇认为巴南区政府未按照《征地房屋拆迁住房货币安置协议》（编号〇〇〇）对其进行足额补偿安置，既缺乏事实依据，又无法律依据，不予支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，决定驳回何〇〇的行政复议请求。何〇〇不服，向一审法院提起行政诉讼。一审中何〇〇陈述复议请求与本案第二项诉讼请求系同一意思表达。

　　一审法院认定上述事实有当事人陈述、巴南府拟征公〔2020〕31号公告、渝府地〔2020〕1186号批复、巴南府征公〔2020〕60号公告、征地农转非人员安置协议书、征地房屋拆迁住房货币安置协议、农转非和住房安置对象呈报和核算表、房屋所在征地红线图、房屋清理丈量记录表、乡村建设房屋许可证、户籍信息、提前住房安置申请书、农转非人员审批表、付款相关凭证、《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《延期审理通知书》《行政复议决定书》及相关邮寄凭证等在卷为凭，且经庭审质证。

　　前述证据，巳随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。据此认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第二项规定，重庆市政府具有作出本案被诉《行政复议决定书》法定职权和职责。重庆市政府收到何〇〇申请的行政复议申请后，经审查于法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，并送达何〇〇，程序合法。

　　本案的争议焦点是：巴南区政府是否存在应该对何〇〇户作出征收补偿决定的职责，即针对何〇〇户是否应该履行补偿安置法定职责。因新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》取消了原征地补偿安置争议行政协调、裁决制度，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施＂的规定，巴南区政府具有对未达成征地补偿安置 协议的被征地农户作出集体土地征地补偿安置决定的法定职权和职责。本案中，何〇〇户房屋不在渝府地〔2014〕1116号征地批文征收红线范围内，但何〇〇向相关征地实施部门申请提前进行住房安置和人员转非安置，因此何〇〇于2016年3月21日与相关征地实施部门签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》《征地农转非人员安置协议书》。之后何〇〇户房屋被纳入渝府地 〔2020〕1186号征地批复征收红线范围内，该批复实施时的征地补偿安置标准与渝府地〔2014〕1116号征地批复实施时的征地补偿安置标准并没有调整。何〇〇向重庆市政府申请行政复议之前，何〇〇巳与相关征地实施部门达成征地补偿安置协议，且协议巳履行完毕，何〇〇不属于未达成征地补偿安置协议的被征地农户，对于何〇〇的补偿安置亦不存在调整征地补偿安置标准的问题。在此种情况下，巴南区政府不具有对何〇〇户作出征收补偿决定的法定职责，亦不存在何〇〇所称的未履行补偿安置职责的问题。何〇〇请求巴南区政府对征收何〇〇房屋作出征收补偿决定并及时给予补偿安置，不具有事实根据和法律依据，依法不予支持。

　　《中华人民共和国行政复议法》第八十八条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“三日”“五日”“七日”“十日”的规定是指工作日，不含法定休假日。何〇〇认为“十日”规定是指“工作日”系何〇〇个人的误读，何〇〇的该项理由不能成立。综上，何〇〇认为巴南区政府未依法履行其补偿安置职责的理由不能成立，重庆市政府复议驳回何〇〇的行政复议请求并无不当，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回何〇〇的诉讼请求。

　　何〇〇上诉称，何〇〇系重庆市巴南区〇〇组村民。在该村民小组拥有宅基地并在该宅地上建有房屋。同时还拥有合法承包地。何〇〇于2016年3月21日签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》《征地农转非人员安置协议书》。然而重庆市巴南区人民政府征地办公室作为甲方签订协议后并不依法及时履行，且一直不提供安置房，过渡费有三年未支付情形。何〇〇向巴南区政府提出依法补偿安置申请书，但其未在法定期限内履行法定补偿安置职责。何〇〇依法向重庆市政府申请行政复议，而重庆市政府经行政复议之后，却以何〇〇的宅基地和房屋及承包地未在征收范围内，巴南区政府不具有相应的职责而作出行政复议决定书，复议决定驳回了何〇〇的行政复议申请。既然何〇〇与重庆市巴南区人民政府征地办公室签订的《征地农转非人员安置协议书》《征地房屋拆迁住房货币安置协议》时房屋没有位于渝府地〔2014〕1116号征地批复范围内，就不存在征收补偿，巴南区政府征地办公室与何〇〇签订补偿安置协议就是违法的。一审法院查明何〇〇房屋位于〔2020〕1186号征地批复范围内，巴南区政府应该对何〇〇安置补偿，但巴南区政府未依法履行补偿安置职责。综上，一审判决事实认定和适用法律错误。请求法院撤销一审判决，改判支持何〇〇一审提出的诉讼请求。巴南区政府辩称，何〇〇巳于2016年3月21日签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》《征地农转非人员安置协议书》并领取相关补偿费用，巴南区政府巳经履行完毕补偿安置职责。请求法院依法驳回何〇〇的上诉请求。

　　重庆市巴南区界石镇人民政府提交意见称，何〇〇户房屋在渝府地〔2014〕1116号征地红线范围之外，何〇〇自愿申请提前进行住房安置和人员安置转非安置，之后于2016年3月21日签订了《征地房屋拆迁住房货币安置协议》《征地农转非人员安置协议书》，之后并领取相关补偿费用，巴南区政府巳经完毕履行补偿安置职责。何〇〇认为巴南区政府未补偿安置职责的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回何〇〇的上诉请求。

　　重庆市政府未向本院提交答辩意见。

　　重庆市巴南区征地事务中心未向本院提交陈述意见。

　　本院认为，何〇〇向一审法院提起的诉讼请求为：l．撤销重庆市政府作出的《行政复议决定书》，责令重庆市政府依法作出行政复议决定；2责令巴南区政府对征收何〇〇房屋作出征收补偿决定并及时给予补偿安置。从诉讼中何〇〇陈述事实及诉讼请求内容来看，其实质诉请为：因原征地实施机构与其签订安置补偿协议但并无征收批复，而房屋现在处于渝府地〔2020〕1186号征地批复的征收红线范围内，故请求行政机关予以重新履行安置补偿职责。何〇〇提起的该诉讼类型为请求履行法定职责之诉。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作为的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前巳经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。本案中，原征地实施机构于2016年3月21日根据何〇〇自愿申请而与其签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》《征地农转非人员安置协议书》。该补偿协议法律性质为行政协议，上述协议分别就住房安置和人员安置等载明具体补偿内容，均为何〇〇户的真实意思表示。虽然当时签订协议时并没有征地批复，但之后行政机关巳采取补救措施通过发布渝府地〔2020〕1186号征地批复将何〇〇户房屋等纳入征收范围之内，上述行政协议之前存在没有征地批复的瑕疵巳经获得治愈。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权请求行政机关履行法定职责，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的前提条件。何〇〇请求巴南区政府于协议签订数年之后重新请求再次作出征收补偿决定，即系请求行政机关履行作成一个新的特定“行政行为“法定职责，但何〇〇并未提供该涉案征收补偿协议被撤销或被确认违法等法律效力处于否定状态的事实根据，且该渝府地〔2020〕1186号批复实施时的征地补偿安置标准与原渝府地〔2014〕1116号征地批复实施的征地补偿安置标准并没有调整，故其针对同一征地事项再次请求行政机关重复履行征收补偿职责于法无据，不具有实体请求权基础，巴南区政府对此不具有作出征收补偿决定的行政义务。一审法院据此判决驳回何〇〇的诉讼请求，适用法律并无不当。

　　综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。何〇〇提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本案二审案件受理费50元，由何〇〇负担。本判决为终审判决。

　　审判长     邬继荣

　　审判员     叶  静

　　审判员     李  艳

　　二O二四年十一月二十九日

　　书记员     张婉婷

　　来源：行政法实务