集体土地上的无证房屋，不宜简单地以是否取得建设工程规划许可证或办理建房审批手续进行认定

　　【裁判要点】

　　对集体土地上的无证房屋，不宜简单地以是否取得建设工程规划许可证或办理建房审批手续进行认定，需综合考虑房屋建成时间和动机、土地性质和使用权、房屋来源及使用情况、是否为“一户一宅”、当时立法状况等多种因素。

     【裁判文书】

　　安徽省高级人民法院

　　行政判决书

　　(2024)皖行终349号

　　上诉人（一审原告）张某某，男，1976年8月5日出生，汉族，住安徽省铜陵市狮子山区。

　　委托代理人黄某某，女，1975年11月4日出生，汉族，住安徽省铜陵市狮子山区，系张某某之妻。

　　被上诉人（一审被告）铜陵市铜官区人民政府，住所地安徽省铜陵市铜官区木鱼山大道666号，统一社会信用代码11340705MB0Q02931P。

　　法定代表人陈洁，该区区长。

　　委托代理人胡安明，铜官区新城办事处党工委书记、主任。

　　上诉人张某某因诉铜陵市铜官区人民政府（简称铜官区政府）行政补偿一案，不服安徽省铜陵市中级人民法院(2023)皖07行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2024年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人张某某及委托代理人黄某某，被上诉人铜官区政府的法定代表人陈洁及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　张某某向一审法院起诉称，2000年原告达到适婚年龄，由于位于××村的宅基地无法满足一家人的用房需求，于是原告向××村村民委员会申请宅基地，由于村庄内无可用于建房的集体土地，故原告及原告父亲在集体土地内的一片荒地上开荒申请建房，并向村民委员会提交了建房申请及相关手续，后原告父亲及原告在××村大塘埂处建设了一处211.11平方米的两层砖混结构房屋，该房屋于2001年落成。由于案涉地块多年前已被征收，被规划用于衡山路学校建设，而原告房屋在此地块一直未拆迁。2021年3月15日，铜官区城市管理行政执法局认为原告房屋属于违法建设，要求原告限期拆除，原告为此申请了行政复议。2021年3月26日，铜官区新城办事处委托安徽省质量第二监督监测站对原告房屋进行房屋危险性鉴定，经鉴定危险等级评定为D级。2021年5月19日，铜官区政府作出《紧急避险决定书》。2021年7月9日，被告强制拆除原告房屋，铜陵市中级人民法院（2021）皖07行初51号行政判决书确认铜官区政府强制拆除原告房屋违法，但被告与原告协商却仍然未按照拆除前的补偿标准对原告进行补偿。2022年11月25日，原告起诉要求撤销被告2022年8月8日作出的〔2022〕-178号《避险补偿决定书》，铜陵市中级人民法院于2023年1月10日作出判决撤销该补偿决定。但被告却在2023年3月23日再次作出与此前一样的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，完全没有遵循判决要求履行义务。原告认为，案涉房屋建设时土地性质仍属于集体土地，建房时原告符合分户条件不存在一户多宅的情形，并且在建设之初也向工农村村民委员会申请了建房手续，后由于土地征迁，房屋坐落土地性质已变更为国有土地性质，而被告屡次违背判决要求拒不解决原告反映问题，随意侵犯原告的合法财产权益。请求：1.判令撤销被告于2023年3月23日作出的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，并按照合法建筑拆迁标准于10日内重新作出新的补偿决定；2.本案诉讼费用由被告承担。

　　铜官区政府向一审法院答辩称，张某某诉铜官区政府强制拆除违法并要求安置、赔偿一案，（2021）皖07行初51号行政判决确认铜官区政府对张某某房屋的强制拆除行为违法，并责令铜官区政府就房屋补偿事宜进行处理。此后铜官区政府作出了〔2022〕-178号《避险补偿决定书》，张某某不服提起诉讼，（2022）皖07行初27号行政判决撤销〔2022〕-178号《避险补偿决定书》并责令就被拆除房屋的补偿事宜重新进行处理。2023年3月23日，铜官区政府依照上述判决，结合被拆除的房屋属于违法建设的事实，根据铜陵市经济技术开发区2020年4月24日发出的通告作出〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，该补偿决定内容合法合理。张某某起诉要求按照合法建筑的拆迁标准作出新的补偿决定，与事实不符。在确认紧急避险决定书违法，以及确认房屋强制拆除行为违法的生效判决中，并未否定张某某所建房屋属于违法建设的事实，因此，铜官区政府在对张某某进行补偿时，只能按照违法建设进行补偿。请求依法驳回张某某的诉讼请求。

　　一审法院经审理查明，张某某诉铜官区政府紧急避险决定一案，安徽省高级人民法院于2022年5月23日作出（2022）皖行终323号案行政判决，认为“……本案中，从事实情况看，张某某所有的位于工农村集体土地上的房屋多年前被征收，后该地块被列入衡山路学校项目规划区域，双方之间的实质性争议是房屋征收补偿问题。铜陵市铜官区城市管理行政执法局虽曾告知张某某涉嫌违法建设，要求其拆除房屋，但之后未根据城乡规划法按违法建筑处理。时至2021年汛期到来前，铜官区政府根据新城办事处委托安徽省建筑工程质量第二监督检测站作出的张某某房屋鉴定为D级危房的检测（鉴定）报告，先后作出紧急避险通知和紧急避险决定。铜官区政府虽认定张某某房屋存在重大安全隐患，决定对其实施紧急避险，但在作出决定前既未就涉案房屋多年被征收问题作出补偿决定，也未就紧急避险拆除房屋提供安置用房和具体补偿方案，所作决定违反法定程序，依法应予撤销。基于张某某房屋已被强制拆除，一审判决据此确认铜官区政府所作紧急避险决定违法并无不当”。

　　2022年8月8日，铜官区政府作出〔2022〕-178号《避险补偿决定书》，张某某不服，向该院提起诉讼。该院作出（2022）皖07行初27号行政判决：一、撤销铜官区政府2022年8月8日作出的〔2022〕-178号《避险补偿决定书》；二、责令铜官区政府于判决生效之日起60日内就张某某案涉被拆除房屋的补偿事宜重新进行处理。该判决现已发生法律效力。

　　2023年3月23日，铜官区政府作出〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，该决定书载明“……铜官区政府于2021年5月19日作出《紧急避险决定书》（〔2021〕-24），并向张某某进行了送达和催告。2021年7月9日，铜官区政府组织相关部门对张某某户涉险房屋进行拆除。2021年12月22日，铜陵市中级人民法院判决认定：案涉鉴定报告委托人主体不适格，判决避险决定违法，责令铜官区政府进行补偿。经查张某某户户籍地为：铜陵市铜官区××花园小区××栋××室，为经开区工农村村民。2003年7月27日，开发区征用拆迁调查表记载：张某某户座落：工农张北村民组。房子：74.71㎡，厨房：15.12㎡。2005年1月7日，张某某户安置房回迁费结算单记载：张某某户回迁新城花园35栋102号，面积83.91㎡。另查，2020年4月28日，开发区征收房屋调查表显示：张某某户在衡山路学校项目处有楼房192㎡，平房8.16㎡，棚子10.5㎡。根据《铜陵市违法建设认定处理办法》第四条城乡规划部门负责城乡规划合法性认定，铜陵市自然资源和规划局对张某某户所涉房屋的性质认定属于有权认定。2021年3月4日，铜陵市自然资源和规划局复函认定工农村张某某户建于2001年的房屋，属于违法建设。根据铜陵市经济技术开发区2020年4月24日的通知，衡山路学校项目区域，违法建设的拆除参照经开区对处置存量违法建设做法，给予按照同结构房屋征收补偿标准20%的人工机械拆除补助和20%的旧料回收补助。张某某户违建拆除补偿明细如下：楼房：192㎡ｘ420元／㎡＝80640元；平房：8.61㎡ｘ240元／㎡＝2066.4元；棚子：10.5㎡ｘ40元／㎡＝420元；合计83126.4元”。该决定书还依法告知了申请复议和提起诉讼的权利救济途径。

　　一审法院另查明，2023年11月8日，关于张某某要求撤销《关于对工农村张某某户房屋规划合法性进行认定的复函》（以下简称《复函》）及依法公开铜陵市衡山路学校所用土地的征地批复、征收公告的信访事项，铜陵市自然资源和规划局作出《张某某信访事项的直接回复》，载明“……一、关于撤销《复函》的问题，根据《铜陵市违法建设认定处理办法》第四条的有关规定，县、区人民政府（铜陵经开区管委会）负责所辖区域违法建设的调查上报工作，我局负责规划合法性认定以及不动产权属及土地使用的合法性认定。2021年2月，我局在收到铜官区行政执法局要求对张某某房屋进行规划合法性认定的函，并根据其提交的调查材料开展了规划合法性认定。根据相关法律、法规规定，我局作出的《复函》，属于行政机关内部行为、过程性行为，不对您的权利和义务产生影响，铜官区行政执法局仍需依职权另行作出处理……”。

　　一审法院再查明，2001年案涉房屋以其父亲的名义向所在村委会申请自建后给张某某居住使用的，因当时张某某购买户口进城已不具有该村集体经济组织成员资格，无法向所在村委会申请土地自建，但当时其父亲已依法享有宅基地建房一处。

　　一审法院认为，综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点为：铜官区政府作出的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》是否合法，是否应当予以撤销。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《铜陵市违法建设认定处理办法》（铜政办[2018]11号）第四条第一款规定，城乡规划部门负责城乡规划合法性认定工作，国土资源部门负责不动产权属及土地使用的合法性认定工作，住房城建部门负责建筑工程施工许可证的合法性认定工作，城管执法部门负责违法建设的处理工作。故铜陵市自然资源和规划局是违法建设的认定主体。本案中，铜陵市自然资源和规划局于2021年3月4日作出《复函》，载明“工农村张某某户房屋建于2001年，未办理《建设工程规划许可证》且无相关建设审批手续。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《铜陵市违法建设认定处理办法》的有关规定，应属违法建设”等内容，明确认定案涉张某某房屋属于违法建设。虽然原告张某某庭审中陈述：案涉房屋系其父亲因家庭人口较多于2001年向所在村委会履行了申请手续后自建给其居住的，但原告张某某诉讼中未提供有效证据证明案涉房屋属于合法建筑；并且根据在案证据显示，案涉房屋建设时张某某已不是该村的集体经济组织成员，其不符合向所在村委会申请自建房的条件，故被告铜官区政府依据铜陵市自然资源和规划局出具的《复函》认定案涉房屋为违法建设并按照违法建设的拆除标准计算案涉房屋的补偿金额，并无不当，该院予以认可。另，被告铜官区政府作出的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，已按照该院（2022）皖07行初27号案判决书内容，明确案涉房屋为违法建设，并明确载明原告张某某是否享受安置房情况、补偿决定所适用的法律、法规及本地征迁或补偿政策、具体补偿项目、金额明细等内容，上述内容不违反相关法律法规的规定，应予支持。原告张某某主张被告铜官区政府作出的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》应予撤销并要求按合法建筑重新作出补偿决定，无事实和法律依据，该院不予支持。

　　综上所述，被告铜官区政府2023年3月23日作出的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张某某的诉讼请求。

　　张某某上诉称，一、铜陵市自然资源和规划局作出的《复函》不具有合法性，不能作为房屋性质认定的合法依据，原审判决对该事实认定错误。该复函是铜官区政府与铜陵市自然资源和规划局之间的内部函件，未向张某某送达，且铜官区政府自始至终也未作出违法建筑强制拆除的决定书，不属于具体行政行为，也未告知张某某享有的救济途径，对张某某不具有约束力。案涉房屋建设于2001年，在城乡规划法施行之前，依据后颁布的法律来衡量既存事实合法性依据不足。二、一审法院适用法律错误。案涉房屋是在2001年落成，2013年经安徽省人民政府皖政地〔2013〕396号批准征收，铜陵市人民政府2015年5月25日发布征收土地公告，张某某所处房屋地块最迟也是在2015年才完成征收工作，此时土地性质才转变。因此，在房屋落成当年，该地块仍应属于集体土地性质。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对应的应当是国有土地或规划区内建设应当履行审批手续。法不溯及既往也是基本原则，一审法院适用该法律作为裁判依据明显适用法律错误。三、一审法院认可《紧急避险补偿决定书》的合法性系认定事实错误。请求撤销原判，改判支持张某某的一审诉请。

　　铜官区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。铜官区政府在作出补偿决定时，结合多方因素包括房屋建成时间、背景，以及当时的相关法律、政策，再结合铜陵市自然资源和规划局《复函》内容，对于案涉房屋，只能按照违法建筑进行补偿。张某某主张应当以合法建筑进行补偿，但未能提供证明该房屋曾取得有关部门批准建设使用的有效证据。请求驳回上诉，维持原判。

　　铜官区政府向一审法院提举下列证据：1.2021年3月4日铜陵市自然资源和规划局作出的《复函》，证明自然资源和规划局出具的规划意见认为，张某某户房屋建于2001年，未办理《建设工程规划许可证》且无相关建设审批手续，依照有关规定，应属违建。2.铜陵经济技术开发区作出的《通告》、开发区征收房屋调查表、〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，证明补偿决定书的补偿标准合法合理，涉案房屋补偿明细，以及经开区对案涉违法建设的拆除处置意见。3.铜陵市中级人民法院（2021）皖07行初17号行政判决书，证明张某某房屋属于违法建筑，曾在2021年3月15日由铜陵市铜官区城市管理行政执法局向其送达限告字（2021）新002号限期拆除事先告知书。

　　张某某向一审法院提交下列证据：1.铜陵市中级人民法院（2021）皖07行初51号行政判决书，证明原告房屋被铜官区政府强制拆除，且该拆除行为被确认违法的事实。2.铜官区政府〔2022〕-178号《避险补偿决定书》、铜陵市中级人民法院（2022）皖07行初27号行政判决书，证明被告在判决生效后，于2022年8月8日对原告作出补偿决定的事实，后经该院判决撤销的事实。3.铜官区政府〔2023〕-34号《避险补偿决定书》，证明被告于2023年3月23日作出的〔2023〕-34号避险补偿决定书，未按照（2022）皖07行初27号行政判决书的判决要求查明被拆除房屋性质、落实安置政策和履行补偿职责。4.铜陵市自然资源和规划局《关于张某某信访事项的直接回复》，证明《回复》是针对《复函》作出的，在回复中明确《复函》属于行政机关的内部过程性行为，不对张某某的权利和义务产生影响。5.《关于张某大塘埂楼房建筑情况的说明》、铜陵市经济技术开发区工农居委会给首创水务公司的《证明》，证明原告向村委会打了建房报告，村委会搬迁的时候把文件搞丢了，然后出具此份情况说明，出具证明的是当时的村委会主任张某1、副主任汪某某，当时他们经办的，我提交给他们的。自来水开户时，××村出具一份证明，证明村委会知道原告办了手续。

　　上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决认定“2001年案涉房屋以其父亲的名义向所在村委会申请自建后给张某某居住使用的，因当时张某某购买户口进城已不具有该村集体经济组织成员资格，无法向所在村委会申请土地自建，但当时其父亲已依法享有宅基地建房一处”不当，无相应证据予以佐证，本院予以纠正。

　　本院另查明，张某某诉铜官区政府强制拆除违法并要求安置、赔偿一案，铜陵市中级人民法院于2022年6月10日作出（2021）皖07行初51号行政判决：一、确认铜官区政府对张某某房屋的强制拆除行为违法；二、责令铜官区政府于本判决生效之日起六十日内就张某某户房屋补偿事宜进行处理。2022年8月8日，铜官区政府第一次作出〔2022〕-178号《避险补偿决定书》。

　　本院再查明，2020年4月28日《开发区征收房屋调查表》备注栏中载明“楼房的第二层系弟弟张某2所有，一层为张某某所有”。二审中，张某2向本院出具了《关于××村大塘埂房屋拆迁权益说明》，表示其在共有权益范围内放弃自己的诉讼权益并由张某某一并主张和享受。

　　本院认为，本案系张某某不服铜官区政府作出的〔2023〕-34号《避险补偿决定书》而提起的诉讼，而非针对强制拆除房屋行为，故一法院将本案案由定为“强制拆除房屋”不当，本院予以指正。张某某诉铜官区政府紧急避险决定一案，本院已作出（2022）皖行终323号行政判决，确认铜官区政府作出的紧急避险决定违法，同时指出双方之间的实质性争议是房屋征收补偿问题。现铜官区政府以紧急避险为由作出被诉避险补偿决定，因紧急避险决定已被确认违法，不能作为后续行政行为的依据，故铜官区政府作出被诉避险补偿决定，主要证据不足，依法应予撤销。

　　张某某主张案涉房屋于2013年经安徽省人民政府皖政地〔2013〕396号批准征收，铜陵市人民政府2015年5月发布征收土地公告，铜官区政府庭审中亦认可该房屋在2015年征收土地公告范围内。因此，双方当事人的争议实质是征收补偿问题。根据土地管理法及实施条例的规定，征收机关与张某某就补偿问题不能达成协议的情况下，应当及时作出补偿决定，明确张某某应享受的补偿权益。铜官区政府以违法建设、汛情为由先后作出限期拆除告知书、紧急避险决定，并最终强制拆除张某某案涉房屋，其行为有损法治政府形象，同时也增加了张某某的诉累。二审中，为实质性化解行政争议，本院组织双方进行多次调解，因始终无法达成一致意见，导致调解未果，铜官区政府应就案涉房屋的征收补偿问题重新作出补偿决定。铜官区政府在作出补偿决定时，需注意查明张某某案涉房屋的建设年代、房屋所占土地的来源、张某某是否享有宅基地情况、征收时张某某户是否符合安置条件等事实，结合当时征收补偿安置政策以及多年未给予补偿等因素，对张某某进行公平合理的补偿。至于案涉房屋能否按照合法建筑予以补偿问题。由于农村建房和产权管理长期以来不够规范，导致农村出现很多无证房屋。因此，对集体土地上的无证房屋，不宜简单地以是否取得建设工程规划许可证或办理建房审批手续进行认定，需综合考虑房屋建成时间和动机、土地性质和使用权、房屋来源及使用情况、是否为“一户一宅”、当时立法状况等多种因素。故案涉房屋应按何种标准予以补偿，尚待铜官区政府对有关事实进行调查、认定。

　　综上，一审判决事实不清，适用法律错误，本院依法予以改判。张某某的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第三款、第七十条第（一）项之规定，判决如下：

　　一、撤销安徽省铜陵市中级人民法院(2023)皖07行初29号行政判决；

　　二、撤销铜陵市铜官区人民政府2023年3月23日作出的〔2023〕-34号避险补偿决定；

　　三、铜陵市铜官区人民政府于本判决生效之日起60日内就张某某案涉房屋重新作出补偿决定；

　　四、驳回张某某的其他诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人铜陵市铜官区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　汪结平

　　审判员　安　翔

　　审判员　蒋春晖

　　二〇二四年九月九日

　　法官助理　昂永华

　　书记员　聂鑫梅

来源：行政法报