问题

　　行政机关对上级机关的答复能否作为其已履行法定职责的认定依据？

　　解答精要

　　行政相对人直接向上级行政机关投诉举报，上级行政机关转下级具有相应行政职权的行政机关处理。该行政机关对行政相对人提交的履职申请所作的行政行为，如果不具有对外表现形式，仅以向上级机关答复或汇报为由抗辩的，不应认定其已履行了相应的法定职责。

　　具体阐释

　　行政相对人直接向上级行政机关投诉举报，上级行政机关转下级行政机关处理。对行政相对人的申请，下级行政机关只向上级机关进行了汇报，能否认定其已经履行法定职责？对此需要明确以下三项内容：一是明确行政机关履行法定职责的含义；二是明确下级行政机关上报行为的性质；三是向上级行政机关汇报能否确定下级行政机关已经履行法定职责。

　　一、行政机关履行法定职责的含义

　　法定职责顾名思义即法律规定的职责。何谓“法律规定”，就是行政机关行使管理社会职权的法律依据。除宪法授权外，从行政诉讼的角度理解，还应包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章。根据《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》关于法律、行政法规和规章的规定：全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，与法律、行政法规具有同等的效力；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，与规章具有同等的效力。

　　何谓“职责”，有权就有责，即行政机关必须履行其职权的义务。除了上述法律、法规和规章等直接产生的职责外，还应包括行政机关在行政行为过程中，产生的注意义务、随附义务、合同义务或基于信赖保护原则的授益性义务。例如，行政机关核发了许可证，其后对该许可证就有年检的义务，如是独占性许可，行政机关还有不再为其他公民核发许可证的义务。

　　何谓“履行”，就是完完全全的履行。行政机关对于当事人的申请，不存在拒绝履行等明示拒绝，或者完全置之不理、不完全答复、拖延答复和推脱答复等暗示拒绝。

　　二、下级行政机关向上级行政机关上报行为的性质

　　下级行政机关向上级行政机关的汇报工作、反映情况，答复上级机关的询问，发生在上下级具有隶属关系的行政机关系统内部，通常为内部行为。

　　但有时也不能一概而论，应根据法律、行政法规和规章等所设定的行政职权确定上报行为是内部行政行为还是外部行政行为，以及能否提起诉讼。如最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定：行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。因此，在行政许可案件中，下级行政机关的上报行为是可诉的。

　　三、向上级行政机关汇报能否确定行政机关己经履行法定职责

　　当行政相对人直接向上级行政机关投诉举报，上级行政机关转下级行政机关处理，下级行政机关如果未对行政相对人提交的履职申请作出行政行为，而只是向上级机关汇报情况，则不能认定其已履行了相应的法定职责。其以已经向上级机关答复或汇报为由抗辩的，不应予以支持。即使下级机关已经作出行政行为但未告知或送达行政相对人，那该行为不具有对外效力，“虽已形成但永远锁在保险箱里的行政决定不能视为行政行为成立”。同样不能认定为其已履行法定职责。

　　综上，在法律规定职责范围内，下级行政机关无论直接接受行政相对人的履行职责申请，还是上级行政机关转交的申请，皆负有向行政相对人作出答复的义务。

　　(撰稿：韩宇；审定：杨德润)来源：津法善行