最高法答疑：行政复议篇

　　编者按  

　　自2024年3月27日起，针对地方法院亟待解决的司法政策、司法理念、裁判标准等问题，最高人民法院行政审判庭通过开设“行政审判讲堂”与法答网等进行立体联动，并利用专家授课结束后预留的30分钟，由最高人民法院行政审判庭同志通过视频方式答疑，以统一裁判理念和观点，努力实现四级法院类案同判。现将答疑内容分类汇编，方便读者查阅参考。山东省东平县人民法院原审判委员会专职委员、四级高级法官，山东省首届审判业务专家刘万金老师费心进行了整理，特此感谢。

　　答疑实录  

　　目  次

　　1.第一期问题三：复议机关以原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确为由，决定确认违法的，是否应当列为共同被告？

　　2.第二期问题四：税务机关认定出票企业虚开增值税发票并作出税务处理决定，受票企业是否有权作为利害关系人申请行政复议？

　　3.第三期问题五：《中华人民共和国土地管理法》第14条第3款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。该土地处理决定是否属于复议前置事项？

　　4.第四期问题二：行政机关（例如：土地行政管理机关）作出限期拆除处罚决定的，如何确定申请非诉执行的期限，是否需要保留申请复议期限？

　　5.第五期问题一：行政相对人在行政协议中与行政机关约定排除行政复议，产生争议之后，又向复议机关申请行政复议的，人民法院应当如何处理？

　　6.第五期问题二：对复议机关自行撤销行政复议决定的决定不服，复议申请人能否提起行政诉讼？

　　7.第六期问题一：复议机关作出行政复议调解书，复议申请人或者第三人未按调解内容履行，复议机关可否向人民法院申请强制执行？

　　8.第九期问题四：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？

　　9.第十一期问题三：当事人不服赔偿复议决定，是以复议决定为被诉行政行为，还是针对赔偿争议提起行政诉讼？相应的起诉期限应当如何计算？

　　10.第十六期问题三：殴打他人行政处罚案件中，受害人申请行政复议，被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时，如何理解适用《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定？

　　1.第一期问题三：复议机关以原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确为由，决定确认违法的，是否应当列为共同被告？

　　答疑意见：

　　关于复议机关是否为行政诉讼的共同被告问题。

　　第一，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）第22条第1款规定，行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。因此，如果复议机关仅改变了原行政行为适用的法律规范但未改变处理结果的，复议机关应为共同被告；如果复议机关不仅改变了原行政行为适用的法律规范而且改变了处理结果，则应当以复议机关为被告。

　　第二，确认违法决定原则上属于“改变行政行为”的情形，复议机关应当作单独被告。关于复议机关认为“原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确”与“复议决定确认违法”分别涉及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第63、64、65条及《行诉解释》第22条的正确适用问题。根据《行政复议法》第63条第1款第2项规定，行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，但是未正确适用依据的，复议机关可以变更该行政行为。根据第64条第1款第3项规定，行政行为适用的依据不合法，复议机关可以撤销或者部分撤销该行政行为并责令被申请人重新作出行政行为。根据第65条第1款第1项规定，在撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下，复议机关可以确认该行政行为违法。根据《行诉解释》第22条第3款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。因此，在复议决定确认原行政行为违法的情况下，复议机关是否为共同被告要依据确认违法的理由进行判断。如果复议机关认为原行政行为适用的依据不合法应予撤销，但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害而决定确认违法，属于改变原行政行为，故复议机关不是共同被告。

　　2.第二期问题四：税务机关认定出票企业虚开增值税发票并作出税务处理决定，受票企业是否有权作为利害关系人申请行政复议？（提问人：辽宁省大连市中级人民法院审监庭 王少琨）

　　答疑意见：

　　这个问题，也从三个方面解答：

　　第一，受票企业是否符合行政复议申请人资格，主要看是否与行政行为有利害关系。根据《行政复议法》第30条第1款的规定，申请人须与被申请行政复议的行政行为有利害关系。根据上述规定，受票企业能否对税务机关就出票企业虚开增值税发票作出的税务处理决定申请行政复议，应当以该税务处理决定是否影响受票企业的权利义务为判断标准。

　　第二，参照相关规章规定，税务处理决定可能对受票企业权利义务产生影响。《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》（国家税务总局公告2012年第33号）规定，纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。因此，税务处理决定将可能导致受票企业从出票企业处取得的增值税专用发票不能作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。据此，上述税务处理决定对受票企业作为纳税人的权利义务有可能产生实际影响，受票企业与上述税务处理决定具有利害关系，有权申请行政复议。

　　第三，在例外情况下，税务处理决定可能对受票企业权利义务不产生实际影响。参照国家税务总局有关规章规定，在出票企业存在虚开增值税发票的情形下，受票企业并非必然不能将取得的增值税专用发票作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。在此情况下，当有充分证据证明受票企业符合上述情形时，税务机关对出票企业的虚开增值税发票行为作出税务处理决定将不会对其权利义务产生实际影响。受票企业不能作为行政复议申请人申请行政复议。当然，在执法实践中，对于行政复议申请人资格不宜采取严格限制的做法，特别是对行政复议机关已经确认申请人资格的，在行政诉讼中人民法院要予以充分尊重。要按照新修订的《行政复议法》的精神，充分发挥行政复议“低成本、高效率、宽口径”的制度优势，推动发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。

　　3.第三期问题五：《中华人民共和国土地管理法》第14条第3款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。该土地处理决定是否属于复议前置事项？（提问人：安徽省高级人民法院 陈默）

　　答疑意见：

　　对于行政机关作出的土地处理决定是否属于复议前置范围，需要根据该决定的内容及性质予以确定。

　　第一，根据法律规定，并非所有种类的土地处理决定均须复议前置，而只有土地确权决定须复议前置。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第44条第2款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据《行政复议法》第23条第1款第2项的规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。这一内容，在本次《行政复议法》修订中，予以保留。从语义上分析，“处理决定”可以从广义上和狭义上理解。广义上包括所有涉及土地所有权或者使用权的决定，如土地征收决定、责令交出土地决定、没收土地使用权决定、土地确权决定等。狭义上仅包括对土地所有权或者使用权进行确认的决定，即土地确权决定。我们认为，需要复议前置的处理决定，应当从狭义上进行理解。即土地确权决定需要复议前置，其他涉及土地所有权或者使用权的决定，不属于复议前置范围。

　　第二，准确把握此种情形的复议前置的条件。《行政复议法》第23条规定的“已经依法取得”是指当事人拥有土地所有权或者使用权证书，或者虽无相应法律文书，但已实际使用多年，并拥有相应证据。这里的“决定”是指对自然资源所有权或者使用权的确权决定，不包括行政许可、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为。这里的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关针对权属争议所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可，不包括在此处“确认”之内。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）和《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）仍然适用。

　　4.第四期问题二：行政机关（例如：土地行政管理机关）作出限期拆除处罚决定的，如何确定申请非诉执行的期限，是否需要保留申请复议期限？（提问人：甘肃省高级人民法院行政审判庭 朵利民）

　　答疑意见：

　　我们认为，根据《行政诉讼法》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定，行政机关申请人民法院强制执行，须在起诉期限、复议期限均届满后进行。对此问题，我从以下三个角度解答：

　　第一，《行政诉讼法》和《行政强制法》明确行政机关申请人民法院强制执行，须起诉期限、复议期限同时届满。《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据前述规定，起诉期限和申请复议期限届满，系行政机关申请强制执行的法定条件之一。即，行政机关申请非诉执行，须在行政行为不可诉、不可复议后进行。

　　第二，单行法律中，有关起诉期限届满不履行行政决定可以申请人民法院强制执行的规定，属于提示性规定，并未剥夺或者限制公民的复议权利。在行政机关申请法院强制执行之前，须注重发挥行政复议化解行政纠纷主渠道的作用。《行政诉讼法》第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《土地管理法》第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”根据前述规定，《土地管理法》第83条规定限期拆除处罚决定的起诉期限为15日，属于《行政诉讼法》第46条第1款规定中的“法律另有规定”，应当优先适用。此外，依法申请行政复议属于公民的合法权利。《土地管理法》第83条的规定未剥夺或者限制建设单位或者个人申请行政复议的权利。不能从上述规定中，反向解释为排除了建设单位或者个人申请行政复议的权利。需要注意的是，申请复议期限适用《行政复议法》第20条、第21条等规定。即一般情况下，申请复议期限是60日。

　　第三，建设单位或者个人不申请复议、不提起诉讼，又不自行拆除的，作出处罚决定的机关可以自申请复议期限和起诉期限均届满之日起3个月内，依法申请人民法院强制执行。综上，根据《土地管理法》第83条、《行政强制法》第53条等关于申请法院强制执行条件的规定，行政机关申请强制执行的，应当自申请复议的期限和起诉期限均届满之日起3个月内提出。除《土地管理法》外，其他单行法律中有关申请法院强制执行没有复议期限届满内容的，在适用上也应当与《行政诉讼法》《行政强制法》保持一致。

　　5.第五期问题一：行政相对人在行政协议中与行政机关约定排除行政复议，产生争议之后，又向复议机关申请行政复议的，人民法院应当如何处理？（提问人：浙江省高级人民法院行政审判庭 朱秀华）

　　答疑意见：

　　修订后的《行政复议法》将行政协议纳入行政复议范围。司法实践中，有的行政机关和行政相对人在行政协议中约定排除行政复议，对于该约定的效力，存在不同认识。

　　我们认为，对于行政相对人在行政协议中约定排除行政复议程序的，一般不宜认可其法律效力。主要理由是：

　　第一，从法理上看，行政复议申请权是一项公法救济权利，不能由当事人通过合同约定方式预先排除。

　　第二，是否受理行政复议案件，应当看是否符合《行政复议法》的法定受理条件。人民法院在诉讼中审查行政复议行为是否合法，也是依据上述规定。当事人针对行政协议申请复议，只要符合《行政复议法》第30条规定的受理条件，复议机关就应当依法受理。

　　第三，对于行政机关而言，与相对人约定排除行政复议实际上意味着也排除了复议机关的监督，这是不符合《行政复议法》的立法宗旨的。

　　第四，在法定复议前置情形下，行政协议当事人约定排除行政复议，可能间接导致行政相对人无法通过行政诉讼获得救济。

　　第五，行政协议作为公法协议，其协议效力具有“外溢性”。行政协议当事人即使约定排除行政复议，但行政协议当事人之外与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织仍然可以申请行政复议，从而使行政协议争议进入行政复议程序。

　　6.第五期问题二：对复议机关自行撤销行政复议决定的决定不服，复议申请人能否提起行政诉讼？（提问人：云南省高级人民法院行政审判庭 赵学军）

　　答疑意见：

　　我认为，复议机关自行撤销复议决定属于行政行为，复议申请人不服的，可以依法提起行政诉讼。我从以下几个方面说明：

　　第一，复议机关自行撤销行政复议决定，实际上是作出了一个否定原行政复议决定的新的行政行为。复议机关自行撤销复议决定，既可能符合复议申请人的请求，也可能不符合复议申请人的请求。只要对复议申请人的权利义务产生实际影响，复议申请人就可以提起行政诉讼。

　　第二，除行政复议申请人外，复议机关自行撤销行政复议决定，导致对第三人权利义务产生不利影响的，第三人也有权提起行政诉讼。

　　第三，复议机关自行撤销行政复议决定后，该行政复议决定自始不产生效力。行政复议机关应当及时作出新的复议决定。行政复议机关不履行相关法定职责的，当事人有权提起行政诉讼。当然，相关主体也可选择等新的行政复议决定作出后，如对新的行政复议决定不服，再行提起行政诉讼，以减少诉累，避免重复诉讼、循环诉讼，更好贯彻“一争议一诉”。

　　7.第六期问题一：复议机关作出行政复议调解书，复议申请人或者第三人未按调解内容履行，复议机关可否向人民法院申请强制执行？（提问人：湖南省高级人民法院行政审判第一庭 谷国艳）

　　答疑意见：

　　要正确区分由复议机关依法强制执行和申请人民法院强制执行两种情形。目前，新修订的《行政复议法》第73条第1款增加了当事人经调解达成协议的，复议机关应当制作复议调解书的处理方式规定。明确了复议调解书经各方当事人签字或者签章，并加盖复议机关印章，即具有法律效力。该法第78条第3项进而规定，申请人、第三人逾期不起诉又不履行复议调解书的，由复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。这是有关复议调解强制执行方式的专门规定。

　　第一类情形为复议机关依法强制执行。其前提是复议机关拥有法定行政强制执行权，主要指如果法律规定行政机关在具体情形下可以依法实施强制执行，同时这个行政机关又依法履行复议职责（如海关、税务等），那么其作为复议机关，也具有相应的行政强制执行权。相关争议是，如何看待法律明确规定作出原行政行为的行政机关（复议被申请人）有法定行政强制执行权而未规定复议机关相应权力，如何执行复议调解书？我们认为，考虑到复议机关作出维持复议决定时可由被申请人依法强制执行、复议期间不停止执行等规定，若复议调解书一律由复议机关申请法院强制执行，容易增大公共成本。如何推进相关执行，需作进一步研究。

　　第二类情形为复议机关申请人民法院强制执行。涉及到复议申请人、复议被申请人、第三人和复议机关、人民法院等多个主体，因目前缺乏针对复议调解书如何强制执行的具体程序性规定，宜参照现行法律有关行政机关申请人民法院强制执行行政行为的规定操作。对此，《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”和《行诉解释》第十二节“执行”规定可作为主要程序参考。总之，复议调解书的各方当事人有积极履行的义务。如果复议申请人、第三人违反相关义务，复议机关应当在法定期限内主动强制执行或者申请人民法院强制执行；如果复议申请人违反相关义务，复议机关应当按照《行政复议法》第83条规定作出处理。

　　8.第九期问题四：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？（提问人：山西省高级人民法院行政庭 郭伟）

　　答疑意见：

　　对于非复议前置的情形，复议机关以复议申请不符合受理条件为由决定驳回行政复议申请的，根据《行政诉讼法》第26条第2款、《行诉解释》第133条等规定，既不属于复议机关决定维持原行政行为，也不属于复议机关改变原行政行为的情形。该情形下，对当事人可否对原行政行为提起行政诉讼的问题，行政诉讼法及其司法解释均没有明确规定。从行政诉讼法保障诉权的立法目的看，不宜剥夺当事人对原行政行为提起行政诉讼的权利。

　　判断复议期间能否不计算在法定起诉期限内的标准，是该期间是否为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形。《行政诉讼法》第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。起诉期限制度设计旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政争议，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而提高行政管理的效率，维护良好的社会治理体系。当事人依法申请行政复议属于积极行使救济权的行为，其主观上不存在拖延行使救济权的情形。另外，根据《行诉解释》第57条的规定，当事人已经申请行政复议的情形下，其客观上在复议期间不得就同一事项向人民法院提起诉讼。因此，复议期间应视为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形，可作为被耽误的时间不计算在法定起诉期限内。（编者注：法释〔2026〕3号《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》第4条第2款规定：“公民、法人或者其他组织因申请行政复议等其他特殊情况耽误起诉期限，依据行政诉讼法第四十八条第二款的规定申请延长起诉期限的，人民法院应当准许。”）

　　9.第十一期问题三：当事人不服赔偿复议决定，是以复议决定为被诉行政行为，还是针对赔偿争议提起行政诉讼？相应的起诉期限应当如何计算？（提问人：浙江省温州市中级人民法院行政庭 章宝晓）

　　答疑意见：

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第17条第1款规定，公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议，自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当依法受理。据此，当事人不服赔偿复议决定，既可针对复议决定本身提起诉讼，也可针对与赔偿义务机关（原行政机关）之间的赔偿争议直接提起行政赔偿诉讼。相比较而言，其不服赔偿复议决定，请求人民法院判决复议机关就行政赔偿问题作出处理或者重新处理，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决赔偿争议，容易形成循环诉讼。因此，实践中采取后一种诉讼策略，往往救济效果更为直接。

　　当事人不服赔偿复议决定提起行政赔偿诉讼，应当适用起诉期限制度，与《行政诉讼法》第45条关于“经行政复议的起诉期限”为十五日的规定保持一致。上述司法解释第17条第2款亦明确规定，行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。

　　10.第十六期问题三：殴打他人行政处罚案件中，受害人申请行政复议，被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时，如何理解适用《行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定？（河北省承德市中级人民法院行政庭 王静）

　　答疑意见：

　　《行政复议法》第63条第2款规定：“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。”该条规定的禁止不利变更原则，旨在保障申请人的行政复议救济权；如果允许复议机关对申请人作出不利的变更决定，则会导致申请人不敢行使救济权，有悖立法目的。但是，无条件适用禁止不利变更原则，也可能导致对违法行政行为的不当维持。因此，有必要对禁止不利变更原则的适用作出限定。

　　第一，禁止不利变更原则一般不适用于申请人与第三人均对行政行为提出异议的情形。比如被处罚人作为第三人参加行政复议时，仍可提出行政处罚过重等异议，一方面可以与申请人形成抗衡，防止其滥用复议申请权，另一方面更有利于对行政行为合法性的全面审查，以实质性化解行政争议。

　　第二，禁止不利变更原则不适用于无效行政行为。《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”无效的行政行为自始没有公定力，无适用禁止不利变更原则的必要。（编者注：《行政复议法》第67条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第60条规定：“行政复议法第六十七条规定的重大且明显违法包括下列情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）增加义务或者减损权利的行政行为没有法律、法规、规章依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”）

　　第三，行政行为被复议决定撤销后，行政机关重新作出行政行为时一般应适用禁止不利变更原则。但以下等情形例外：一是原行政行为适用法律错误；二是行政机关重新作出行政行为的事实基础与原行政行为不同。

　　来源：行政执法与行政审判

　　来源：鲁法行谈