【裁判要点】

　　公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应当符合法定的受理条件。在法定申请时限内提出行政复议申请是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。对于行政复议申请期限，行政复议法第九条第一款仅规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，对于最长行政复议期限，行政复议法及复议法实施条例均未作出明确规定。但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害，不符合行政复议救济程序设立的立法本义。为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议申请权，应参照行政诉讼法中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行政 判 决 书

　　（2019）京行终4692号

　　上诉人（一审原告）李文，男，1946年1月18日出生，汉族，住北京市海淀区。

　　被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路**。

　　法定代表人曾劲，代区长。

　　委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府工作人员。

　　委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。

　　上诉人李文因驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2018）京04行初1321号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　2018年11月5日，北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）作出的海政复决字[2018]313号《北京市海淀区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定）主要内容为：提起行政复议申请应当符合法定条件，应当在法定申请期限内提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出。”关于法定申请期限，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”除前述规定外，无论是行政复议法还是复议法实施条例，均未明确规定针对具体行政行为的最长复议期限。但，行政复议行为作为一种准司法行为，其受理条件与《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称诉讼法解释）规定的行政诉讼受理条件基本一致，且行政复议行为与行政诉讼行为同样应当维护行政法律关系的稳定性，故，即使行政复议程序性法律规定中并未规定最长复议期限，复议机关亦应参照适用行政诉讼制度中最长诉讼期限的相关规定。行政诉讼法第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该案中，李文要求撤销的穆国强的《海淀区农村私有房屋建设工程规划许可证》（以下简称涉案许可证）审批行为作出于2003年2月16日，同时涉案许可证的作出不具有不动产物权变动的法律效果，故对该行为的审查应参照适用五年最长申请期限的规定。李文于2016年8月提出的复议申请已远超前述最长申请期限，据此海淀区政府对其复议申请亦应不予受理。综上所述，依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回李文的行政复议申请。李文不服被诉复议决定，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院依法撤销被诉复议决定，并要求海淀区政府依法撤销北京市海淀区上庄镇人民政府（以下简称上庄镇政府）审批涉案许可证的行政行为。

　　一审法院经审理查明，2016年8月23日，李文向海淀区政府提出行政复议，要求撤销上庄镇政府2003年2月16日对涉案许可证的审批行为。2017年7月4日，海淀区政府作出海政复决字[2016]246号《北京市海淀区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称246号复议决定）。李文不服246号复议决定，于2017年7月14日向一审法院提出行政诉讼。2017年12月18日，一审法院作出（2017）京04行初727号《行政判决书》，撤销246号复议决定，并要求海淀区政府针对李文的行政复议申请重新作出决定。海淀区政府不服该判决，上诉至北京市高级人民法院。2018年9月10日，北京市高级人民法院作出（2018）京行终2997号《行政判决书》，驳回海淀区政府的上诉，维持原判。2018年11月5日，海淀区政府作出被诉复议决定并送达李文。李文不服被诉复议决定，向一审法院提起行政诉讼。

　　一审法院认为，行政复议法第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。海淀区政府作为上庄镇政府的上一级地方人民政府，具有对李文针对上庄镇政府提起的行政复议申请进行处理的法定职权。

　　行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，行政复议法和复议法实施条例均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，行政行为申请行政复议的最长期限可参照行政诉讼法和诉讼法解释的规定。行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。诉讼法解释第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，原北京市海淀区上庄乡人民政府土地规划科于2003年2月16日审批涉案许可证的行政行为非导致不动产物权变动的行政行为，故应适用五年的最长保护期。李文不服涉案许可证于2016年8月23日向海淀区政府申请行政复议已明显超出上述最长保护期，其向海淀区政府提出的行政复议申请不符合法定受理条件。综上，海淀区政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。李文的诉讼理由缺乏事实根据及法律依据，一审法院不予支持。依照行政诉讼法第六十九条之规定，一审法院判决驳回了李文的诉讼请求。

　　李文不服一审判决，向本院提起上诉，上诉理由略为：上诉人是2016年5月9日查档首次得知上庄镇政府给穆国强审批了《海淀区私有房屋建房申请表（农）》及涉案许可证，上诉人于2016年8月提请行政复议，符合行政诉讼法第四十六条第一款在“知道作出行政行为之日起六个月内提出”的法律规定。一审判决驳回上诉人诉讼请求错误，应予撤销。依据行政诉讼法第四十八条的规定，上诉人的行政复议申请即使耽误期限，也是因上庄镇政府不依法告知上诉人，不属于上诉人的“自身原因”，“被耽误的时间不计算在起诉期限内”，故上诉人申请期限合法，符合行政复议法规定的复议申请期限。综上，请求撤销一审判决和被诉复议决定，并判决撤销涉案许可证。

　　海淀区政府未提交书面答辩意见。

　　各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见并无不当，本院依法予以确认。本院二审期间，李文补充提交了委托代理合同、询问笔录、涉案许可证等材料，以证明上诉人得知涉案行政许可证的时间，经审查，上述材料不属于新证据范畴，本院不予接纳。

　　根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应当符合法定的受理条件。在法定申请时限内提出行政复议申请是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。对于行政复议申请期限，行政复议法第九条第一款仅规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，对于最长行政复议期限，行政复议法及复议法实施条例均未作出明确规定。但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害，不符合行政复议救济程序设立的立法本义。为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议申请权，应参照行政诉讼法中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。

　　行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。诉讼法解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织提起诉讼应遵循前述最长起诉期限的规定，该期限属不变期间，不得中止、中断或延长。同时诉讼法解释第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，李文请求海淀区政府撤销上庄镇政府对案外人作出的农村私有房屋建设工程规划许可，该许可属于行为许可，不属于导致不动产物权变动的行政行为，因此应适用前述最长五年期限的规定。因该许可行为于2003年作出，李文于2016年提出行政复议申请，明显已超五年的申请期限，故海淀区政府据此驳回其行政复议申请并无不当。

　　综上，李文的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人李文负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审判 长　刘井玉

　　审判 员　哈胜男

　　审判 员　支小龙

　　二〇一九年九月六日

　　法官助理　闫冠群

　　书记 员　秦静羽

　　书记 员　张　曼

       来源：行政涉法研究