行政处罚简易程序仍须两名以上执法人员实施， 规章与《行政处罚法》相抵触的一人执法规定不得适用

　　复议要旨】

　　一、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》《道路交通安全违法行为处理程序规定》等部门规章关于适用简易程序可以由一名交通警察作出处罚决定的规定，属于下位法，与上位法《行政处罚法》确立的 "两人执法" 一般原则相抵触，不能作为 "法律另有规定" 的依据。行政机关适用简易程序作出行政处罚时，仍应当由两名以上具有行政执法资格的人员实施，严禁警务辅助人员单独或者违规参与拦车检查、调查取证、开具处罚决定等执法办案活动。

　　二、行政机关的机构名称、职能经编制部门正式调整，原机构已被撤销、不再保留的，其行政职权依法由新组建的机构承继行使。行政机关继续以已被撤销的原机构名义作出行政行为并加盖原机构印章的，属于执法主体错误。

　　三、行政机关仅有一名行政执法人员进行调查取证，属于严重违反法定程序，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第一项的规定，其所收集的证据不能作为认定案件事实的依据。由此导致主要事实不清、证据不足的，行政复议机关应当依法撤销该行政处罚决定。

　　复议文书】

　　湖南省怀化市新晃侗族自治县人民政府

　　行政复议决定书

　　晃府行复字〔2022〕3号

　　申请人：杨*彬

　　被申请人：新晃侗族自治县公安局交通管理中心。

　　负责人：姚茂钧，职务：主任

　　申请人杨*彬不服被申请人新晃侗族自治县（以下简称新晃县）公安局交通管理中心以“新晃县公安局交通警察大队”名义作出的编号为4312271001913760公安交通管理简易程序处罚决定，于2022年5月6日向本机关申请行政复议，本机关于当日依法受理，现本案已审理终结。

　　复议请求：撤销编号为4312271001913760公安交通管理简易程序处罚决定。

　　申请人称：2022年5月5日9时34分许，申请人驾驶湘NJR718两轮摩托车行至新晃县城中山广场转盘处，被被申请人以“未戴头盔”为由，作出了编号为4312271001913760公安交通管理简易程序处罚决定，决定“罚款50元，驾驶证记1分”。当时拦车执法的是一名辅警，开具处罚决定书的也是这名辅警。该处罚决定违反相关规定，应予以撤销，理由如下：一、执法不规范。1.处罚决定书的落款处没有填写时间。2.处罚决定书所载明的“驾驶证记1分”的“1”字是直接用笔在第二联填上去的，第一联并没有记载该事项。二、严重违反程序。本案中，被申请人所属辅警参与拦车检查并现场开具罚单直接作出处罚决定。虽然处罚决定书上签有正式干警“邓*托”的名字，但是该干警当时并没有在处罚现场，这个名字要么是其本人预先签好的，要么是该辅警冒充邓明托签字。被申请人在执法过程中，作出行政处罚决定时，必须有两名具有行政执法资格的执法人员在场，而在本案中只有一人签字（实际上该人并没有在场），属于严重违反程序规定。三、执法主体不合法。根据《关于县公安局有关机构编制事项调整的通知》(晃编发〔2017〕7号）规定，“新晃侗族自治县公安局交通警察大队”这一机构早已不复存在，已被“新晃侗族自治县公安局交通管理中心”取代。本案中，被申请人在处罚决定书上加盖机构已不存在的“新晃侗族自治县公安局交通警察大队”公章，“执法主体”与“落款主体”明显不符，所以执法主体不合法。综上所述，被申请人在此次执法过程中，存在“执法不规范、严重违反程序、执法主体不合法”的行为，特申请复议，请求依法撤销该处罚决定。

　　被申请人答复称：一、申请人杨*彬的道路交通违法事实存在。2022年5月5日9时30分，在新晃县中山路县一中路段，申请人驾驶湘NJR718普通二轮摩托车未戴安全头盔，被交警例行检查时查获，有音视频证据证实。二、关于申请人杨*彬提出的执法不规范问题：1.处罚决定书落款处没有填写时间的问题不存在，有处罚决定书存档联予以证实；2.关于处罚决定书所载明的处罚事项“驾驶证记1分”的“1”字是事后填写之问题：工作人员在开具处罚决定书之前就已明确告知当事人驾驶证记1分，但在开具凭证时未将“1”填写上，发现这一瑕疵后工作人员立即与当事人沟通后，才用笔将这“1”字填写上。三、申请人提出执勤民警“邓明托”未在执法现场的问题不存在，当时，民警邓明托带领辅警一直在现场进行执勤执法，该事实有视频为证。同时，指挥中心民警通过监控设备实时协助现场民警对违法车辆及违法行为人信息跟踪确认，不存在民警单独执法一说。而且2020年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第39条第1款及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第44条均规定：适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出处罚决定。综上所述，答复人认为对申请人杨*彬作出的行政处罚决定适用依据正确，程序合法，主要事实清楚，证据充分，其复议请求应当不予支持。

　　经审理查明：2022年5月5日9时34分许，被申请人所属民警邓明托带领有关辅警在新晃县城中山广场转盘处开展执法检查，申请人杨*彬驾驶湘NJR718两轮摩托车行驶至该处时，被申请人以“新晃县侗族自治县公安局交通警察大队”的名义，对申请人杨*彬作出了编号为4312271001913760的公安交通管理简易程序处罚决定(罚款50元，记1分）。

　　另查明，2017年9月1日，新晃县机构编制委员会下发了《关于县公安局有关机构编制事项调整的通知》（晃编发〔2017〕7号），该文件规定“整合原公安局交通警察大队等机构职能，设立交通管理中心……，不再保留县公安局交通警察大队”。

　　上述事实有下列证据证明：1.以“新晃侗族自治县交通警察大队”名义作出的编号为4312271001913760《公安交通管理简易程序处罚决定书》复印件一份；2.《关于县公安局有关机构编制事项调整的通知》（晃编发〔2017〕7号）文件复印件一份。

　　本机关认为，本案的争议焦点是被申请人新晃侗族自治县公安局交通管理中心以“新晃侗族自治县公安局交通警察大队”名义作出的编号为4312271001913760的公安交通管理简易程序处罚决定，程序是否合法以及执法主体是否合法。

　　1.关于本案程序是否合法的问题。其关键问题在于被申请人适用简易程序对申请人作出行政处罚决定时能否仅由一名行政执法人员实施。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”之规定，在没有法律另有规定的情况下，行政机关在实施行政处罚，无论是适用普通程序还是简易程序，其执法人员均不得少于两人。《公安机关办理行政案件程序规定》第39条第1款及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第44条规定的“适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出处罚决定”与上位法《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款相抵触，应当适用上位法的相关规定。其次，根据《公安部关于贯彻实施行政处罚法的通知》（公法制〔2021〕2303号）的规定，要加强执法人员资格管理，严格落实两名或者两名以上人民警察实施公安行政处罚的要求，办案人民警察要取得基本级执法资格，严禁警务辅助人员违规参与执法办案。因此，本案被申请人在适用简易程序对申请人作出行政处罚决定时仅由一名行政执法人员实施，属于程序违法。

　　2.关于本案执法主体是否合法的问题。2017年9月1日新晃县机构编制委员会下发的《关于县公安局有关机构编制事故调整的通知》（晃编发〔2017〕7号）规定：在整合原“县公安局交通警察大队”等机构职能后，设立了“县公安局交通管理中心”，并不再保留“县公安局交通警察大队”。因此，行使本案行政处罚职权的主体应为被申请人“县公安局交通管理中心”，而非“县公安局交通警察大队”。被申请人在对申请人进行调查取证、作出行政处罚决定时，仍然使用“新晃侗族自治县公安局交通警察大队”的名称和印章，系行政执法主体错误，属于滥用职权。

　　另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五十七条第（一）项“下列证据材料不能作为定案依据：（一）严重违反法定程序收集的证据材料”之规定，本案中，被申请人仅有一名行政执法人员进行调查取证，属于严重违反法定程序，有关证据不得作为认定案件事实的依据。因此，被申请人对申请人作出行政处罚决定属于主要事实不清、证据不足。

　　综上所述，被申请人以“新晃侗族自治县公安局交通警察大队”名义对申请人作出的编号为4312271001913760公安交通管理简易程序处罚决定主要事实不清、证据不足，违反法定程序，滥用职权，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3、4目之规定，决定如下：

　　撤销被申请人作出的编号为4312271001913760的行政处罚决定。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第三十七条规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

　　申请人如对本决定不服，可以在收到本决定书之日起15日内向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。

　　新晃侗族自治县人民政府

　　2022年6月29日

　　来源：城市建管法规实务

　　来源：行政涉法判例