观点争鸣：行政机关撤销已执行完毕行政处罚决定的合法性审查及裁判

　　编者按

　　对同一问题存在不同认识，对同一规定存在不同理解，是社会科学尤其是法学领域常见但合理的现象，这同样存在于行政执法与行政审判工作中。本公众号设“观点争鸣”栏目，收集司法实务中存在不同观点的问题，简要罗列每种观点的主要理由，供读者们探讨研究，以期在争鸣中逐步形成共识，实现法律的统一理解与适用。欢迎、期待读者们积极留言，提出您的观点及理由，让我们一起越辩越明！

　　行政机关撤销已执行完毕行政处罚决定的合法性审查及裁判

　　行政机关作出的行政处罚决定已由相对人按期履行完毕。时隔多年，在未发现新事实、新证据的情况下，行政机关仅以审计整改要求、自身法律认知发生变化为由，作出撤销原行政处罚的决定，并告知相对人拟重新作出加重处罚的决定。相对人不服起诉请求撤销该撤销决定的，实践中对该撤销决定的合法性认定及案件裁判存在不同观点。

　　观点一

　　该撤销决定缺乏法定事由，不具有合法性，应判决撤销。主要理由有：

　　第一，违反行政行为的确定力与公定力。行政行为一经作出，即推定为合法有效，不仅对相对人具有拘束力，行政机关自身亦应受其拘束。案涉行政处罚已完全履行完毕，具备完整的实质确定力与存续力，行政机关应受自身作出的生效行政行为拘束。行政机关以上述理由撤销，缺乏依据，属于随意撤销行政行为，违反依法行政原则。

　　第二，相对人对行政行为的合理信赖已形成，依法应予保护。原处罚决定作出并生效后，相对人基于对行政机关公权力行为严肃性、确定力的合理信赖，按期足额缴纳罚款、全面接受处罚，该信赖具有正当性，依法应受保护。行政机关作出行政行为并已执行完毕后，不得任意自我否定、反复变更，不能以所谓“处罚过轻”为由撤销、推翻已生效且履行完毕的行政处罚，违背行政行为存续力原则与禁止反复无常原则，不当侵害相对人合法权益。

　　第三，应优先考量程序安定性与善意第三人利益。行政行为的稳定性是依法行政的重要体现，涉案处罚已执行完毕，相关法律关系已趋于稳定，随意撤销会破坏程序安定性；若存在善意第三人，其合法权益亦应纳入考量，避免因行政机关自纠行为损害他人合法权益。

　　观点二

　　该撤销决定属于内部纠错的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。主要理由有：

　　第一，行政机关具有自我纠错的法定职责。依法行政原则要求行政机关作出的行政行为必须合法，对于违法或不当的行政行为，行政机关有权且有义务主动纠正。不能因原处罚决定已执行完毕，就剥夺行政机关的自我纠错权，主动纠错是依法行政的应有之义。第二，撤销决定属于过程性行为，不具有单独可诉性。案涉撤销决定虽使用“撤销”术语，但其核心功能是启动重新调查处理程序，为后续重新作出行政处罚做准备，且明确告知相对人“将重新作出行政处罚决定”，表明该决定并非终局性处理结果。行政机关后续是否重新处罚、如何处罚，仍需经过调查、告知、听证、决定等法定程序。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。相对人可在新处罚决定作出后，一并对原处罚效力、撤销决定合法性及新处罚合法性提出主张。第三，过程性行为的认定不因对相对人产生实际影响而改变。虽然案涉撤销决定可能对相对人产生心理压力或商业影响，但法律意义上的“实际影响”，要求行政行为直接设定、变更或消灭相对人的权利义务。该撤销决定本身未直接设定罚款、没收等处罚，也未直接剥夺相对人的既得权利，相对人的实体权利义务状态，需待行政机关重新作出处罚决定后方能最终确定，故该撤销决定不宜认定为可诉行政行为。

　　观点三

　　应区分情形认定撤销决定的合法性，结合案件具体事实综合裁判。主要理由有：

　　对于违法或不当的行政行为、因事实或法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。行政机关基于自我纠错撤销行政处罚决定的行为属于行政诉讼受案范围，法院应围绕该撤销决定的合法性展开审查，结合案件具体事实作出针对性裁判。第一，审查相对人有无过错。若相对人在原行政处罚程序中无隐瞒、欺诈等过错，且已主动履行处罚义务、纠正相关行为，其合法权益应受保护，法院可对违法撤销决定判决撤销。若相对人以不法手段规避处罚、不当获取利益，行政机关据此作出的撤销决定具有正当性，法院应予以支持，且该自纠行为不受时限限制。第二，适用比例原则审查撤销决定的合法性和合理性。需严格区分原处罚的错误类型，分层界定裁判路径。对于不当的行政行为，要慎于纠错，因为其违法程度不高，可以采取有利变更方式；对于违法的行政行为原则上要纠错，可以采取撤销、变更、确认违法等多种方式。对于无效的行政行为，要坚决纠错。同时需整体权衡法益影响，审慎评判裁判后果，避免撤销行为损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益。审查中应对公共利益作狭义界定、从严把握，禁止随意扩大适用；行政机关为维护核心公共利益，对违法处罚自行纠错撤销的，即便纠错时限存在轻微瑕疵，法院也应认可其效力，判决驳回诉讼请求。此外，还需衡平相对人与第三人权益权重，若双方权益明显失衡、第三人合法权益更具保护价值，应对行政机关自纠撤销行为适度包容，依法判决驳回；若片面纠错不当侵害相对人正当权益、突破比例限度，则灵活适用确认违法、撤销等裁判方式，妥善平衡各方权益。第三，作出后续行政处罚应受禁止不利变更原则的限制。禁止不利变更原则对行政机关自我纠错的要求在于：行政机关对原有行政行为的纠错结果不能对相对人更为不利，不得加重相对人的义务或者减损相对人的权益（但利害关系人请求相反的除外）。法院应审查撤销决定与后续行政处罚的一致性，行政机关无新证据、无正当理由，以相同事实作出更重处罚的，不具有合法性。

　　来源：行政法实务