最高院案例：并非为自身利益的举报人与行政机关处理举报事项行为没有利害关系

　　裁判要点

　　举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利，举报经营单位的违法行为，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。

　　公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。参照行政诉讼法司法解释的有关规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经作出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。但是，当事人举报他人的违法行为，享有法定职权的行政机关，具有依法予以查处的法定义务。行政机关查处后不予处理的行为，对当事人的权利义务可能会产生不利影响，属于行政复议的受案范围。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行  政  裁  定  书（2018）

　　最高法行申3935号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）李桐。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省嘉禾县人民政府。

　　一审第三人、二审上诉人湖南省嘉禾县国土资源局。再审申请人李桐因诉被申请人湖南省嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）及一审第三人、二审上诉人湖南省嘉禾县国土资源局（以下简称嘉禾县国土局）驳回行政复议申请一案，不服湖南省高级人民法院于2017年10月18日作出的（2016）湘行终1374号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年6月5日立案受理后，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2015年12月3日，李桐通过EMS向嘉禾县国土局邮寄《要求嘉禾县国土局依法履行法定职责申请书》，请求该局依法查处李雄兵、雷红雁骗取安置地的行为，要求没收该宅基地及地上建筑物和其他设施，并处以罚款。2016年3月24日，嘉禾县国土局作出嘉国土资函〔2016〕54号《关于李桐申请我局依法履行法定职责事项的答复》（以下简称54号答复），主要内容：李雄兵、雷红雁符合安置条件，其安置地用地手续审批程序到位，资料齐全，符合法律规定，李桐申请查处的事项，没有事实及法律依据。并告知李桐，如对答复意见不服，可自收到答复之日起30日内请求嘉禾县政府或郴州市国土资源局复查，逾期不申请，本答复意见为信访事项终结性意见。2016年4月25日，李桐申请行政复议，请求撤销54号答复。2016年5月3日，嘉禾县政府作出〔2016〕12号《不予受理行政复议申请决定》（以下简称12号复议决定），主要内容：根据信访条例第三十四、三十五条规定，李桐对信访答复不服的，应依法申请复查复核，故其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条规定，决定对李桐的复议申请不予受理。2016年5月30日，李桐提起本案行政诉讼。请求：1.撤销12号复议决定；2.责令嘉禾县政府受理李桐的复议申请。

　　郴州市中级人民法院（2016）湘10行初48号行政判决认为，李桐对非法占地建房行为提出检举，嘉禾县国土局具有查处职责。嘉禾县国土局进行调查并作出54号答复，属于履行法定职责的行为。故，嘉禾县政府将嘉禾县国土局的54号答复认定为信访答复，并以李桐的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，决定不予受理，属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，本案是对12号复议决定是否合法进行审查，不能代替行政机关行使行政职权，故对李桐请求判决嘉禾县政府受理其行政复议申请的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，判决：1.撤销12号复议决定；2.责令嘉禾县政府在判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。嘉禾县政府和嘉禾县国土局不服，提起上诉。

　　湖南省高级人民法院（2016）湘行终1374号行政判决认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款所列明的复议机关不受理行政复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的情形，应包含复议机关拒绝受理与不予答复两种情形。12号复议决定系拒绝受理的作为行为，属于行政诉讼受案范围。李桐向嘉禾县国土局提出履行法定职责申请，属于他益性信访事项，不属于行政复议受案范围。李桐提出履职申请，要求查处李雄兵、雷红雁骗取安置地、违法占地建房行为，不涉及李桐自身合法权益，根据《信访条例》第二条规定，属于信访事项范畴。12号复议决定认为信访事项不属于行政复议受案范围，有法律依据。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，判决：1.撤销一审判决；2.驳回李桐的诉讼请求。

　　李桐申请再审称：1.作为高岭安置小区的村民，针对相关职能部门对申请人依法获得用地、按照村里统一安排办证建房行为予以行政处罚，而对李雄兵、雷红艳违法占地建房行为不予处罚进行举报，申请人与该违法占地建房行为有利害关系。2.嘉禾县政府将申请人要求嘉禾县国土局对违法占地建房行为进行查处的申请，认定为信访事项，不属于行政复议受理范围错误。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与被申请复议的行政行为有利害关系，是行政复议机关受理申请人行政复议申请的法定条件之一。第四十八条第二项规定，复议机关受理行政复议申请后，发现申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回申请人的行政复议申请。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。反过来说，如果举报人仅仅是以公民身份，行使宪法、法律赋予的检举控告权利，举报经营单位的违法行为，并非为了自身利益举报的，与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。本案中，李桐向嘉禾县国土局书面举报李雄兵、雷红雁非法占地建房行为，并请求嘉禾县国土局查处，并非基于是李雄兵、雷红雁违法行为的受害人，也不是所举报事项的消费者、服务的接受者、竞争权人等其他利害关系人。李桐举报李雄兵、雷红雁违法占地建房行为，主要是认为嘉禾县相关职能部门对自己的违法占地、建设行为予以查处，未对李雄兵、雷红雁存在的同类违法行为予以查处，不公平。其直接目的在于追究李雄兵、雷红雁违法行为的法律责任，以求心理平衡，而非为了维护自身合法权益。因此，李桐与嘉禾县国土局查处或者不予查处举报事项的行为没有利害关系。李桐对嘉禾县国土局作出的54号答复申请行政复议，不具有申请行政复议的主体资格。嘉禾县政府12号复议决定，对李桐的复议申请不予受理，处理结果并无不当。二审判决撤销一审判决，驳回李桐的诉讼请求，本院予以支持。李桐主张，嘉禾县相关职能部门对其占地建房行为予以处罚，未对李雄兵、雷红雁的同类违法行为进行查处，作为高岭安置小区的村民举报，其与举报的违法占地建房行为有利害关系。但是，根据前述法律规定，只有为了自身合法权益对他人违法行为进行举报，举报人与行政机关的处理结果或不予处理行为才具有利害关系。李桐的上述主张，并不能证明其举报行为是为了维护自身合法权益，具有对嘉禾县国土局54号答复申请行政复议的主体资格。以此为由申请再审，理由不能成立。应当注意的是，尽管李桐作为举报人不具有本案复议申请人资格，但是，对于公民的举报行为，任何享有法定职权的行政机关都有积极履责的义务。嘉禾县城管局应当及时对李桐的举报事项进行调查，依法作出公正处理，要坚决防止和纠正选择性执法等错误行为，努力树立行政机关公正执法的良好形象。

　　还应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉，原因在于行政机关曾经就同一事项已经做出过处理，当事人通过信访途径请求再次处理，行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见，未改变原先的处理，属于重复处理行为，对当事人的权利义务没有产生新的实际影响，所以不可诉。但是，当事人举报他人的违法行为，享有法定职权的行政机关，具有依法予以查处的法定义务。行政机关查处后不予处理的行为，对当事人的权利义务可能会产生不利影响，属于行政复议的受案范围。本案中，李桐对李雄兵、雷红雁的违法占地建设行为进行举报，嘉禾县国土局以没有违法事实为由作出54号答复，决定不予处理。54号答复不是对当事人权利义务不产生实际影响的信访事项的重复处理行为，应当属于行政复议的受案范围。12号复议决定和二审判决均以54号答复不属于行政复议范围为由，不予受理李桐的复议申请，理由欠妥，本院予以指正。鉴于李桐不具有复议申请人的资格，12号复议决定不予受理李桐的复议申请，处理结果并无不当，再审则徒增诉累，对李桐实体合法权益保护并无意义，本案不予再审。

　　综上，李桐的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回李桐的再审申请。

　　审  判  长  郭修江

　　审  判  员 司明灯

　　审  判  员 熊俊勇

　　二〇一八年九月二十八日

　　法官助理         黄有湘

　　书  记  员        张燕清

　　来源：行政涉法研究