最高人民法院“行政审判讲堂”第八期答疑实录

　　问题3：行政机关对建设单位既未办理施工许可证，也未办理工程质量监督手续即开工建设予以行政处罚，如何适用“一事不再罚原则”？（提问人：湖北省高级人民法院行政庭袁博文）

　　答疑意见：实践中，因法规衔接、职责分工、违法行为构成要件的复杂性以及行政机关之间信息沟通不畅等问题，经常会遇到同一违法行为违反多个法律规范，一个或者多个行政机关根据不同法律规范对同一个违法行为均需给予罚款的情形。在此情况下，如何正确理解并准确适用“一事不再罚”原则，需要结合个案情况、法律规范、一个还是多个行政机关、行政处罚内容与处罚决定的先后顺序、是否进入执行环节等综合判断。《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该条规定在坚持对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的基础上，明确同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。在具体理解与适用该规定时，可以从以下方面把握：第一， 当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范并且存在法条竞合情形的，应该按照《立法法》相关规定选择需适用的法律规范。第二，数个法律规范均可适用并且均规定了罚款处罚的，如果同一行政机关有权执行该数个法律规范的，则该行政机关可按照不同法律规范规定的构成要件和处罚情节对同一违法行为进行评价，然后再结合评价情况并根据《行政处罚法》第29条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。数个法律规范分别由不同行政机关执行的，则不同行政机关之间应当加强沟通与协调，按照罚款数额高的规定实施处罚。第三，“一事不再罚”原则的规定，主要针对同一违法行为给予多次罚款的情形。对于同一或者多个法律规范需要对同一违法行为给予除罚款之外其他类型行政处罚的情形，不受《行政处罚法》第29条规定的限制。综上，建设单位基于同一建设目的，在建设过程中存在未取得建设工程规划许可证进行建设、未办理质量监督手续和未取得建筑工程施工许可证等违法行为，行政机关应当按照罚款数额高的规定实施处罚。

　　王某亮诉乳山市卫生健康局、乳山市人民政府没收医疗器械、没收违法所得、罚款及行政复议案——对无医师资质的违法行为人在未取得备案的诊所从事诊疗行为的处罚

　　【裁判要旨】

　　1.《医疗机构管理条例》（国务院令第149号，2022年修订）将诊所设置由之前的审批制变为备案制。行政执法和司法实践中，要注意根据行医场所的客观实际，区分未备案与未取得医疗机构许可两种不同的违法行为，准确认定违法行为性质并作出相应处理。

　　2.对于无医师资质的违法行为人在未取得备案的经营场所内从事诊疗活动，同时违反诊所备案与医师执业许可规定的，应当按照罚款数额高的规定处罚。

　　【内容摘要】

　　在认定王某亮同一行为同时违反医师许可规定和诊所备案规定的前提下，需进一步考虑罚则适用及合理量罚问题。对于违反医师许可规定的行为，医师法第五十九条规定：“违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。”根据该规定，王某亮案涉违法所得不足一万元，处罚最高幅度为十万元。对于违反诊所备案规定的行为，《医疗机构管理条例》第四十三条第二款规定：“违反本条例第二十三条规定，诊所未经备案执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其改正，没收违法所得，并处三万元以下罚款；拒不改正的，责令其停止执业活动。”根据该规定，王某亮未经诊所备案执业，罚款在3万元以下。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”据此，王某亮案涉行为同时违反多个法律规范应当给予罚款处罚，通过医师法第五十九条与《医疗机构管理条例》第四十三条第二款两种罚则最高幅度的比较，前者明显高于后者，故本案应当适用《中华人民共和国医师法》第五十九条规定进行处罚。

　　某保健中心诉北京市海淀区生态环境局、海淀区人民政府行政处罚及行政复议案——环保行政处罚案件中法规竞合时的适用规则

　　【裁判要旨】

　　医疗机构采取不正常运行水污染防治设施的方式，将医疗污水未经处理直接排入市政管道，依法应予行政处罚。违法行为人的一个违法行为同时触犯两个法律规定，行政机关按照罚款数额高的规定实施处罚的，人民法院予以支持。

　　【内容摘要】

　　对于某保健中心主张某区环境局法律适用错误的问题，根据《医疗废物管理条例》第四十七条第五项规定，未按照本条例的规定对污水、传染病病人或者疑似传染病病人的排泄物，进行严格消毒，或者未达到国家规定的排放标准，排入污水处理系统的，由县级以上地方人民政府卫生行政主管部门或者环境保护行政主管部门按照各自的职责责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下的罚款。据此，某保健中心的上述行为符合《医疗废物管理条例》第四十七条第五项和水污染防治法第八十三条第三项的规定，且环境保护行政主管部门均有权进行处罚。当时有效的《环境行政处罚办法》第九条规定，当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。本案中，某区环境局适用法律效力等级更高的水污染防治法对某保健中心实施行政处罚，符合上述规定。综上，海淀区生态环境局对某保健中心作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序并无不当，适用法律正确，处罚适当。海淀区政府在行政复议审查过程中，履行法定程序，符合法律规定。

　　来源：行政执法研究