行政处罚的办案期限属于行政处罚程序的一部分，超期办案会被认定为程序违法。因行政行为的行政复议和行政诉讼实行全面审查原则，故而行政机关延长办案期限的内部程序稍有不慎便会影响整个行政处罚案件的合法性。

　　对于行政处罚的办案期限，我国《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”故而，具体行政执法领域中的办案期限，需要根据其他法律、法规、规章的规定执行。

　　对于办案期限的延长，不同的行政执法领域，规定不同。比如市场监管行政执法领域，《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条第一款规定：“适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”

　　又比如农业行政执法领域，《农业行政处罚程序规定》第五十八条第一款规定：“农业行政处罚案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；因案情复杂、调查取证困难等需要延长的，经本农业行政处罚机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，延期后仍不能作出处理决定的，应当报经上一级农业行政处罚机关决定是否继续延期；决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”

　　治安行政处罚领域与上述规定不同。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。” 《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。”那么，如何理解此处的“上一级公安机关”？

　　公安机关的设置比较特殊。比如设区的市，市辖区设置的是分局，分局下面设公安派出所。市公安局、区分局、派出所三者之间的关系，实务中见智见仁。我们一般理解，分局不是区人民政府的组成部门，分局、派出所都是市公安局的派出机构。1993年公安部《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》中指出“城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制。干部任免前要征求区党委、政府的意见”此处提出了“分设机构”的概念。《公安机关组织管理条例》第六条第一款规定：“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。” 第八条规定：“县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构的设立、撤销，按照国家规定的权限和程序审批。”在这样的行政体系下，我们如何理解“上一级公安机”？

　　我们知道，县级公安机关办案，可能是派出所受理承办，也可能是内设的大队受理承办。内设的大队属于内设机构，其承办的治安案件是以县级公安机关的名义，而派出所承办的治安案件，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，有些是以县级公安机关的名义作出，有些是以公安派出所自己的名义作出。故而，对“上一级公安机关”的认识，行政审判实务中存在分歧。

　　对于公安机关内设机构承办的治安案件，其延期审批应当由该内设机构所属公安机关的上一级公安机关批准延期，比较好理解。因为一般的内设机构不直接对外的，除非是法律、法规授权的情形，比如交警大队对交通违法行为的处罚。故而，区公安分局的内设机构承办的治安案件，需要延期的，应当由设区的市公安机关批准。在原告王某不服被告烟台市公安局龙海分局作出的烟龙海公（龙海刑）行罚决字[2018]8号《行政处罚决定书》一案中【案号：（2019）鲁0681行初23号】，法院指出：“被告认可刑事侦查大队系其内部机构，由内部机构申请本局延长办案期限不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定，属程序违法。”

　　但是，公安派出所承办的治安案件，就存在分歧了。如果公安派出所以自己的名义作出的行政处罚，涉及需要延期审批的，由公安分局作出批准延期，是没有争议的。但是，公安派出所承办的，以分局名义作出行政处罚决定的案件，到底应当由谁审批，审判实务中，见仁见智。

　　在上诉人王某不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初630号行政判决，向南通中院提起上诉一案中【案号：（2021）苏06行终79号】，法院认为：“案涉1219号处罚决定书由启东市公安局作出，延长办案期限应当由上一级公安机关即南通市公安局批准。启东市公安局认为承办单位是近海派出所，延长办案期限由启东市公安局审批，是对法律的误解。”

　　但是，相反的观点却不这么认为。在上诉人玉屏侗族自治县公安局因治安管理行政处罚一案，不服铜仁市碧江区人民法院（2016）黔0602行初58号行政判决一案中【案号：（2017）黔06行终19号】，二审法院认为：“参照公安部关于印发《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释》的通知(公通字[2006]12号)“公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准”的规定，虽然本案的处罚决定是由玉屏县公安局作出，但该案是由玉屏县公安局平溪派出所受案并进行调查，属于该所承办的案情重大、复杂的案件，该所按照公安部的通知办理，因此，由玉屏县公安局延长办案期限并不违法。”据此，二审法院撤销了一审判决。

　　笔者以为，在公安派出所受理承办治安案件时，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定的“上一级公安机关”，应当指区公安分局。具体理由如下：

　　1、《公安机关办理行政案件程序规定》第六十条规定：“县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。”第六十一条第一款规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……”。从体系解释角度，此处的公安机关包括公安派出所。故而，其上一级公安机关应当是区公安分局。

　　2、《中华人民共和国治安管理处罚法释义与实务指南（2021版）》（孙茂利主编）第99条第1款释义指出：“本条中的办理治安案件的期限，是指公安机关在受理治安案件后，对治安案件进行调查直至作出处理决定的最长时间限期，从受理治安案件之日起到依法作出决定之日止。……上一级公安机关，是指受理治安案件的公安机关的上一级公安机关。”从学理解释的角度，结合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的文义，此次“上一级公安机关”并没有规定是作出行政处罚决定的公安机关的上一级公安机关。与《农业行政处罚程序规定》第五十八条第一款规定的表述不同。故而，可以从文义上将其解释为受理治安案件的上一级公安机关。

　　3、《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（公通字〔2006〕12号）第12条第2款：“公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。” 根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第三条 “不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”的规定，公安部的解释属于行政解释，系有权解释。

　　来源：行政法报