河南法院裁判：“未经核准擅自处置建筑垃圾的”行为的处罚对象

　　【裁判要旨】

　　根据《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条第一项的规定，针对“未经核准擅自处置建筑垃圾的”行为，对于施工单位、建设单位、运输建筑垃圾单位均可给予相应的处罚。

　　【裁判文书】

　　河南省郑州市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）豫01行终111号

　　上诉人（原审原告）宝鸡安顺通达工贸有限公司，住所地陕西省宝鸡市高新开发区千河镇千河工业园。

　　法定代表人：曹立洲，总经理。

　　委托代理人张维平、牛建波，陕西渭塬律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）郑州市惠济区城市综合执法局，住所地郑州市开元路8号。

　　法定代表人师刘伟，局长。

　　委托代理人任赛，该单位工作人员。

　　委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。

　　上诉人宝鸡安顺通达工贸有限公司（以下简称安顺公司）因诉郑州市惠济区城市综合执法局（以下简称惠济区执法局）行政处罚一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安顺公司的委托代理人张维平、牛建波，被上诉人惠济区执法局的委托代理人任赛、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审审理查明：2019年3月1日，被告惠济区执法局的工作人员巡查发现原告安顺公司名下的涉案货车（陕Ｃ×××**）实施了“未经核准处置建筑垃圾、运输建筑垃圾并随意倾倒”的行为。当日，被告制作《行政处罚案件立案审批表》，依法进行了现场勘验、拍摄了现场照片并制作了现场检查笔录。同日，被告作出惠城管责改通字［2019］第1570号《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据审批表》及惠城管登存通字［2019］第38号《先行登记保存证据通知书》并将《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据通知书》直接送达给涉案货车的司机魏某。2019年4月9日，原告向被告出具《授权委托书》，授权魏某作为该案中原告的代理人，代理权限为接受调查；行使陈述、申辩权；申请、行使听证权；签收法律文书。同日，被告作出惠城管登处通字［2019］第17号《先行登记保存证据物品处理通知书》并对魏某进行了询问。

　　2019年7月8日，被告就案件情况作出《案件调查终结报告》；2019年7月9日，被告作出（惠城管）罚先告字［2019］第02-142号《行政处罚事先告知书》、（惠城管）罚听告字［2019］第02-142号《行政处罚听证告知书》并于2019年7月9日向原告直接送达，但原告代理人魏某拒收；2019年8月1日，被告作出《行政处罚决定审批表》并对案件进行集体讨论；2019年8月2日，被告作出（惠城管）罚决字［2019］第02-142号《行政处罚决定书》并于当日向原告邮寄送达，后原告签收。

　　另查明：2017年6月20日，原告与涉案货车的车主魏某签订了《机动车辆服务协议书》一份，约定魏某将其自有的陕Ｃ×××**号重型自卸货车（车架号：LZGCR2M60HB003213，发动机号：1017E007071）挂靠到原告名下经营。案发时，涉案货车仍登记在原告名下。

　　原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”本案被告惠济区执法局作为郑州市惠济区人民政府的职能部门，对其辖区内影响市容环境卫生的违法行为有权根据建设部《城市建筑垃圾管理规定》的相关规定作出行政处罚。

　　《城市建筑垃圾管理规定》第七条第一款规定：“处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。”第十五条规定：“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。”本案中，被告在巡查中发现原告名下的涉案货车实施了“未经核准处置建筑垃圾、运输建筑垃圾随意倾倒”的违法行为后，于当日依法向涉案货车的司机魏某送达了《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据通知书》，在经过现场勘验、检查后对魏某进行询问并制作询问笔录；在查清案件事实后，向原告送达了《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》。后被告作出《行政处罚决定书》并向原告邮寄送达。根据庭审查明，魏某作为涉案货车的司机、车主及原告的特别授权代理人参与了行政处罚的全部程序，故被告向原告作出行政处罚事实清楚、证据充分，处罚程序并无不当。

　　《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条第一项规定，违反本规定，未经核准擅自处置建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，对施工单位处1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5,000元以上3万元以下罚款。第二十六条规定：“任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5,000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。”上述规定的罚款行为指的是违法主体在违法行为实施后，经多次责令改正，拒不改正的或多次违法，对市容和环境卫生造成不良影响的情形，本案原告作为建筑垃圾的运输单位，其名下的涉案货车虽实施了违法行为，但未达到上述条文规定的“严重违法”的程度，且被告亦未向本院提交证据证明涉案货车存在“严重违法”的情形，因此被告依据上述规定对原告作出的《行政处罚决定书》处罚幅度过重，显属适用法律不当。结合本案的实际情况，本院依法酌定对原告的罚款数额变更为五万元。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条第一款之规定，判决：一、变更被告郑州市惠济区城市综合执法局于2019年8月2日对原告宝鸡安顺通达工贸有限公司作出的（惠城管）罚决字［2019］第02-142号《行政处罚决定书》中的第2项内容，变更罚款数额为五万元；二、驳回原告宝鸡安顺通达工贸有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告惠济区执法局负担。

　　上诉人安顺公司上诉称：一、一审法院认定事实错误。1．一审法院将货车登记车主与违法行为实施者等同实属错误。一审法院仅确认涉案运输货车登记在上诉人名下，并没有查明“未经核准处置垃圾、运输建筑垃圾随意倾倒”的实际违法者，而直接认定车辆户籍登记的上诉人为违法主体显然错误。既然是违法运输货物，就应当以运输合同主体或者处置垃圾主体确定违法行为实施者而并非以车辆户籍确认。本案中被上诉人处罚应当依法查明与垃圾托运方实际签订运输合同的承运方，而不单以表面车辆户籍确认违法行为实施者。运输违法行为实施者与车辆户籍并不是同一法律概念。2．一审认定“被上诉人2019年3月1日给魏某直接送达先行登记保存证据通知书和责令（限期）改正通知书”严重与事实不符，上诉人有充分证据证明该两份法律文书是2019年7月8日在律师介入后强烈要求下被上诉人才出具的。3．一审认定的被上诉人处罚依据的建筑弃土照片并非案发现场照片，不能作为定案依据。4．一审认定2019年4月9日对魏某进行询问不符合事实。一审当庭上诉人就否认了被上诉人出具的2019年关于魏某的询问笔录，该笔录笔迹明显与魏某不相同，表明愿笔迹鉴定确认真伪，但一审法院无视上诉人的合理辩解违背事实认定。二、一审法院没有审查被上诉人行政处罚程序合法性。1．被上诉人执法人员现场收取魏某的“橙警通行证”没有出示行政执法文书，属执法程序错误，此事实有庭审笔录为证。2．被上诉人办案人员没有依法履行行政执法回避制度。本案案发系张定邦村民向车主非法收费遭拒交而引发，而被上诉人执法人员兰立恒原籍本系张定邦村民，理应依法回避而未回避，故被上诉人存在处罚程序违法。3．被上诉人超期扣押车辆存在执法程序违法。被上诉人于2019年3月1日不出具任何法律文书扣押挂靠于上诉人的货车，2019年7月8日才给实际车主出具“先行登记保存证据通知书和责令（限期）改正通知书”，后在上诉人向一审法院申请先予执行后2019年9月21日通过承办法官，被上诉人才口头放行所扣押车辆，被上诉人违法扣押车辆195天属于执法程序违法。三、一审法院对被上诉人处罚的法律依据未依法审查。1．一审法院错误认定上诉人为违法主体而导致适用单位处罚标准实属错误。依本案事实来看，即使处罚也应当是处罚实际违法者，也就是实际车主，因其系个人，应当适用个人的处罚标准。2．被上诉人行政处罚依据的《惠济区城市管理执法局处罚裁量标准》因郑州市惠济区没有立法权，没有依法公布，因此该法规属无效法规，不得作为行政处罚依据。3．一审法院将一个违法行为按两个违法行为处罚违反法律竞合原则。本案实际车主实际涉及“未经核准运输建筑垃圾”违法行为，未经核准处置垃圾和倾倒垃圾必然另有其人，在被上诉人调查中虽然实际车主向被上诉人反映（被上诉人出具的车主笔录证实指派倾倒承运垃圾的是山东鹏翔运输公司），但被上诉人并未依法查明。当然因实际车主运输垃圾的目的必然是依据运输合同将垃圾运输到目的地，处置倾倒是为达到运输目的的附带行为，这完全符合法律竞合原则，处罚应当以一个违法行为，而并非两个违法行为。四、一审法院没有依法送达判决书，存在程序错误。本案中上诉人方诉讼参与人涉及当事人和两个代理人，应当送达三份判决书，而一审法院仅给代理人邮寄送达了一份判决书。综上所述，本案一审法院在认定事实和判定被上诉人适用法律方面均有错误，请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉处罚决定书。

　　被上诉人惠济区执法局答辩称：一、关于案件查明事实部分。1．《道路交通安全法》第八条规定：“机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。”根据上述规定及机动车登记管理相关规定，《机动车行驶证》上“车主姓名”一栏不仅仅是车主名称的问题，行驶证上登记的车主是法律承认的车辆所有人，也是法定的责任承担人。在行政处罚过程中，大量存在运输公司和个人临时拼凑合同试图规避行政处罚的情形，因此行政处罚相对人认定以交管部门登记机动车行车证作为处罚的证据并无任何过错。安顺公司主张运输实施者与该公司的挂靠关系，以及应当查明垃圾托运方和承运方的观点不能成立。行政处罚只对相对人的违法实施行为进行处罚。至于车辆实际购买人与安顺公司关系以及托运方和承运方合同关系，均系安顺公司与第三方的合同约定，不具有对抗外部的效力。因违法行为产生行政处罚法律后果，安顺公司同样可以按照法律规定及合同约定处理由此产生的合同履行问题，上述问题同样属于公司与第三方的内部约定，与涉案行政执法无关。就本案而言，涉案行政处罚作出过程中，涉案货车登记在安顺公司名下，无论是机动车行驶证、询问笔录（2019年4月9日）还是安顺公司的授权委托书，均能够证明安顺公司对涉案车辆享有权利。对于决定认定事实，惠济区执法局执法工作人员通过询问笔录、踏勘笔录、现场照片拍摄，能够形成完整的证据链，证明安顺公司的人员驾驶该公司车辆实施了运输、倾倒建筑垃圾的违法行为，故涉案行政处罚对相对人认定以及违法行为的认定证据充分确凿，不存在过错。2．《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据上述规定，“证据先行登记保存”是行政处罚调查取证环节中为防止证据灭失或以后难以取得，保证行政处罚程序的进行而采取的阶段性过程性（准备）行为，并非强制扣押行为，对安顺公司实体权利义务并不产生影响。惠济区执法局先行登记保存证据的期间为2019年3月1日至2019年3月7日，但该期间结束后，安顺公司并未至惠济区执法局处取回车辆，并非惠济区执法局所致，至于该公司所称的文书领取时间问题，并无事实证据证明，原审法院以签收时间作为文书送达时间并无不当。原审庭审中已经查明，涉案证据保全时并未扣押车辆证件和车钥匙，证据保全期结束后，安顺公司不按法律规定取回车辆，反而怠于行使取回权导致车辆在停车场长时间停放，其法律后果应当由其自行承担，与惠济区执法局无关。二、关于处罚程序性问题。1．上诉状所称“橙警通行证问题”仅为庭审中执法人员对现场情况的描述，处罚决定亦未将该通行证问题作为行政处罚的事实依据，与本案行政处罚无关联。2．安顺公司关于兰立恒原籍系张定邦村应回避、扣押超期（《先行登记保存证据通知书》已写明保存期限）、原审法院仅给代理人邮寄一份判决程序违法的上诉理由均出于安顺公司的主观臆断，不具有法律依据，不能成立。三、关于法律适用及自由裁量问题。1．关于法律适用，郑州市执行统一的处罚裁量标准，各区、管委会执行标准与郑州市一致，并不存在法外立法的情况，且裁量适用的文件通过简单搜索即能完成，对于上诉所称的未公布的理由，同样令人费解。而且原审判决根据建设部发布现行有效的《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条第一项及第二十六条之规定作出裁决，更无不当。在河南省进行大气污染管控的大环境下，安顺公司无视法律强制规定，为了所谓的营运收益，不依法依规办理建筑垃圾托运手续，纵容公司司机私拉偷倒，公然破坏了来之不易的环评成果，破坏了当地生态环境，理应受到惩处。2．关于自由裁量问题，原审判决根据相关规定，认为安顺公司虽实施违法行为，但惠济区执法局并未提供证据证明达成“严重违法”的程度，认定处罚幅度过重，酌定调减为五万元，既符合法律的规定，也充分结合了案件事实，并无不当。综上，请求二审法院在查明事实基础上驳回安顺公司的上诉请求，维持原审判决。

　　二审期间上诉人提交了如下证据：1．马红乾拍摄的视频光盘证据，证明上诉人在2019年7月8日在律师参与交涉下被上诉人才出具惠城管责改通字〔2019〕1570号责令（限期）改正通知书、惠城管登处通字〔2019〕第38号《先行登记保存证据处理通知书》，被上诉人处罚程序违法；2.魏某证人证言，证明被上诉人没有给魏某做过笔录，魏某也没有签署过姓名，一审认定事实错误。3．《按揭贷款合同》，证明魏某系以个人名义承揽货运业务，不是以上诉人公司名义承揽货运业务。本院认为，上诉人提交证据1不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的计算机数据或者录音、录像等视听资料提交的形式要件要求，该证据本院不予采信。对于证据3，不能证明本案事发时车辆运营的实际状况，与本案没有关联性，本院不予采信。

　　上诉人申请要求证人魏某出庭作证，证明被上诉人所作询问笔录中签名非魏某本人签名，但一审开庭笔录显示，上诉人只是否定被上诉人一审提交的证据中涉及车主签字的问题，并未对作为司机的魏某签字问题提出异议，更没有提出书面鉴定申请，其在二审期间申请魏某出庭作证，超过举证时限，不属于新证据，本院不予准许。

　　本院经审理查明的事实与一审一致。

　　本院认为：一、关于行政处罚违法主体的认定问题。上诉人系涉案车辆法律上的登记车主，对于登记在其名下的车辆及其运营行为负有管理义务，上诉人也向涉案车辆实际车主魏某收取管理费，因此，上诉人应当对挂靠在其名下的实际车主及司机的违法行为承担相应法律责任。至于本次垃圾托运委托民事行为不能对抗登记车主的行政责任，上诉人该项上诉理由本院不予采纳。

　　二、关于上诉人称一审认定“被上诉人2019年3月1日给魏某直接送达先行登记保存证据通知书和责令（限期）改正通知书”严重与事实不符问题。在事发当时魏某本人作为司机在现场，2019年4月9日上诉人出具的授权委托书明确显示，魏某“在未经核准处置建筑垃圾、运输建筑垃圾随意倾倒一案中，作为我（单位）的委托代理人”，“代理权限为：1．接受调查；2．行使陈述、申辩权；3．申请、行使听证权；4．签收法律文书；5．可以代理的其他事项无”等。被上诉人提交的《先行登记保存证据通知书》《责令（限期）改正通知书》上均有涉案车辆司机魏某的签名和指印，签署时间2019年3月1日上也有其指印，且两份文书上均注明本通知一式三联，一联交当事人，另两联留存，故正常情况下应是将当事人持有一联交给了魏某，上诉人虽否认收到，但其提供的证据不能证明其主张事实，现有证据足以证明上诉人知悉被上诉人对其涉案车辆先行登记保存、责令其停止违法行为的内容，并不影响行政处罚行为的合法性。关于上诉人称处罚依据的建筑弃土照片并非案发现场照片、不能作为定案依据问题，被上诉人当庭已经说明是涉案车辆倒垃圾完成后驶离到村口时被赶到的执法人员截停，因此，被上诉人不可能获取上诉人涉案车辆正在倾倒垃圾时的现场照片，故被上诉人对截停的涉案车辆拍照、对垃圾倾倒后的现场拍照固定并无不当，可作为定案依据。至于上诉人称魏某未参与处罚过程，如前所述，上诉人向被上诉人出具了委托魏某处理涉案垃圾清运处罚案件的委托书及相关证件，上诉人并不否认该委托的真实性，上述事项均在委托权限内，上诉人提供的证据并不足以证明行政程序中签署魏某名字的行为违背了魏某本人意志，故上诉人该项上诉理由本院不予采纳。

　　三、关于行政处罚程序是否违法问题。上诉人称被上诉人现场收取“橙警通行证”未出示行政执法文书，属执法程序错，但上诉人无证据证明其所称收取“橙警通行证”行为存在，且不论是被上诉人现场收取未返还，还是交还放车里后丢失，该行为均与被诉行政处罚决定的合法性无关，系独立的事实行为，上诉人可单独主张。关于上诉人称被上诉人执法人员兰立恒原籍系张定邦村民、未执行回避制度问题，上诉人既无证据证明兰立恒系该村村民，其是否是该村村民也不是应当回避的法定理由，故上诉人该项上诉理由本院不予采纳。关于上诉人称被上诉人超期扣押涉案车辆违法问题，该扣押涉案车辆的行为系独立的行政行为，上诉人如认为侵害其合法权益，可以另行主张。

　　四、关于上诉人所称一审法院对被上诉人处罚的法律依据未依法审查问题。上诉人认为被上诉人处罚对象错误，应是实际车主，而非上诉人公司的理由，前文中本院已经评判，不再赘述。上诉人据此认为由于针对个人违法行为的罚则较针对公司违法行为的罚则轻，故被诉处罚决定应当适用针对个人的处罚标准而未适用，处罚法律依据错误的理由，本院亦不予采纳。关于上诉人称被上诉人处罚依据没有立法权、未依法公布的无效法规《惠济区城市管理执法局处罚裁量标准》问题，首先，被诉处罚决定载明其依据的是《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条第一项、第二十六条之规定，仅是参照了《惠济区城市管理执法局行政处罚裁量标准》的相关规定；其次，《惠济区城市管理执法局行政处罚裁量标准》并未超过《城市建筑垃圾管理规定》规定的法定幅度，且被上诉人称《惠济区城市管理执法局行政处罚裁量标准》与郑州市的城市管理执法行政处罚裁量标准是一致的；再次，被诉处罚决定认定上诉人的行为属于严重违法行为并根据《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条第一项、第二十六条之规定进行了顶格处罚，一审法院已经认定上诉人行为不属于严重违法行为，并据此将罚款金额由八万元变更为五万元，本院认为该变更合法、适当。故上诉人该项上诉理由本院不予采纳。关于上诉人称一审法院将一个违法行为按两个违法行为处罚违反法律竞合原则问题，根据《城市建筑垃圾管理规定》第二十五条第一项的规定，针对“未经核准擅自处置建筑垃圾的”行为，对于施工单位、建设单位、运输建筑垃圾单位均可给予相应的处罚；对于《城市建筑垃圾管理规定》第二十六条规定的随意倾倒建筑垃圾的行为，任何实施该行为的单位和个人均能成为被处罚对象；且存在虽有处置建设垃圾的核准手续，但是仍违反倾倒建筑垃圾的时间、地点等规定的情形，因此，上诉人同时触犯上述两个条款，应当合并处罚，被上诉人对上诉人的不同违法行为分别依据不同条款合并处罚并无不当。另上诉人所称一审法院仅向其送达一份判决书的问题，上诉人如需要可直接向一审法院索要，不能成立认定一审审判程序违法的理由。

　　综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予采纳，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人宝鸡安顺通达工贸有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　胡　涛

　　审判员　侯　贇

　　审判员　魏丽平

　　二〇二〇年五月十三日

　　书记员　王胜玲

　　来源：行政法实务