最高人民法院

　　关于对人民法院作出的准许或者不准许执行行政机关的行政决定的裁定是否可以申请再审的答复

　　（2022）最高法行他1号

　　四川省高级人民法院：

　　你院《关于黄小兵与宜宾市自然资源和规划局非诉行政执行再审审查一案的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　人民法院作出的准许或者不准许执行行政机关的行政决定的裁定，不属于可以申请再审的裁定。

　　此复。

　　2022年4月19日

　　人民法院作出的准许或者不准许执行行政机关的行政决定的裁定不属于可以申请再审的裁定

　　作者：仝  蕾，最高人民法院二级高级法官

　　蒋  蔚，最高人民法院一级高级法官助理

　　行政诉讼法第九十条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。”申请再审是法律赋予当事人的诉讼权利，当事人有权决定是否行使；对此问题，一般并无异议。另一方面，对人民法院作出的各类生效行政判决、裁定，当事人是否均可向上一级人民法院申请再审，实践中则尚存一定争议。本文结合相关案件，就人民法院作出的准许或者不准许执行行政机关的行政决定的裁定，即行政非诉执行裁定是否属于可以申请再审的裁定予以厘清和阐释。

　　一、问题的提出

　　2019年9月，四川省宜宾市自然资源和规划局（以下简称宜宾市自规局）针对黄某某作出行政处罚决定，就黄某某未经批准，非法占用相关集体土地的行为，处以每平方米25元人民币的罚款，共计人民币23425元。涉案行政处罚决定载明履行期限和申请行政复议、提起行政诉讼的权利，并邮寄送达至黄某某。在法定期限内，黄某某未申请行政复议、提起行政诉讼。后宜宾市自规局向叙州区人民法院申请强制执行上述行政处罚决定。叙州区人民法院经审查后作出准予强制执行裁定。黄某某对叙州区人民法院作出的涉案准予强制执行裁定不服，以涉案行政处罚决定处罚对象错误、作出程序违法、叙州区人民法院未听取其意见等为由向宜宾市中级人民法院申请再审，请求撤销上述裁定。针对此案中所反映出的行政非诉执行裁定是否属于可以申请再审的裁定，由于实践中一直存在一定争议，宜宾市中级人民法院遂经四川省高级人民法院向最高人民法院进行请示。

　　二、相关争议意见

　　针对这一法律适用问题，多数意见认为，行政非诉执行裁定不属于可以申请再审的裁定。主要理由有以下三方面：

　　第一，行政强制法第五十六条规定，人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。该法第五十八条第三款规定，行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“行诉法解释”）第一百五十五条第三款、第一百六十一条第二款作出了基本相同的规定。据此，对于行政非诉执行案件，法律和司法解释仅规定了行政机关就不予受理裁定、不予执行裁定享有向上一级人民法院申请复议的权利，并未明确规定行政机关、被执行人可以针对行政非诉执行裁定申请再审。

　　第二，行政强制法第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。该规定已经保障了行政相对人享有的复议和诉讼权利，即行政机关申请人民法院强制执行的前提是行政相对人在法定期限内未申请复议、提起诉讼。既然行政相对人未就原行政行为行使相应的救济权，此后也就不再享有申请再审的权利。

　　第三，就行政诉讼制度的程序设立而言，行政诉讼与行政非诉执行分属两种不同的程序类型，行政诉讼法和行诉法解释的体例架构对此提供了印证。行政诉讼法关于当事人申请再审的规定在第七章“审理和判决”中，行诉法解释同样规定在第七部分“审理与判决”中。而行政诉讼法和行诉法解释对行政非诉执行的规定则分别在第八章“执行”和第十二部分“执行”中，由此可以认为申请再审不适用于人民法院在非诉执行程序中作出的裁定。

　　少数意见认为，行政非诉执行裁定应当属于可以申请再审的裁定。主要理由有以下两方面：

　　第一，行政诉讼法第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。人民法院作出的行政非诉执行裁定，属于发生法律效力的裁定，当事人认为确有错误的，依法有权申请再审。

　　第二，《最高人民法院对<当事人对人民法院强制执行生效具体行政行为的案件提出申诉人民法院应如何受理和处理的请示>的答复》（1995年8月22日  法行[1995]12号，以下简称12号答复）中载明：公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查。人民法院的全部执行活动合法，而生效具体行政行为违法的，应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理，并通知申诉人同该行政机关直接联系；人民法院采取的强制措施等违法，造成损害的，应依照国家赔偿法的有关规定办理。参照上述答复精神，当事人如认为人民法院违法受理和审查行政机关强制执行的申请并裁定执行的，可以向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉案件进行审查并根据情况作出处理。

　　三、最高人民法院答复意见及理由

　　最高人民法院经研究，作出（2022）最高法行他1号答复，明确人民法院作出的准许或者不准许执行行政机关的行政决定的裁定，不属于可以申请再审的裁定。该答复主要基于以下几方面理由：

　　（一）缺乏明确法律依据

　　如前所述，行政强制法和行诉法解释仅规定了行政机关就不予受理裁定、不予执行裁定享有向上一级人民法院申请复议的权利。就行政机关而言，法律和司法解释均未规定其有权就行政非诉执行裁定向人民法院申请再审。就被执行人而言，法律和司法解释则就其对行政非诉执行裁定申请复议的权利亦未作规定。相比较而言，再审审查程序在程序保障和审查强度等方面均强于上级法院复议程序，被执行人既然不享有申请复议的权利，则当然不应享有申请再审的权利，否则于法理不通。

　　针对少数意见提出的12号答复规定被执行人如认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查的理由，本文认为，姑且不论12号答复规定的申诉对象是人民法院的强制执行行为，并非直接针对行政非诉执行裁定，即使可以参照该答复精神，亦难以得出被执行人有权申请再审的结论。12号答复的作出时间系1995年，其作出的依据为修改前行政诉讼法第六十二条，该条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”修改前行政诉讼法及12号答复中规定的“申诉”，是一个相对泛化的概念，在当时的法律背景下可以认为其既包括申请再审，亦包括信访申诉。但随着此后“诉访分离”制度的推进和民事诉讼法、行政诉讼法关于申请再审制度的优化设计，申请再审和申诉已经属于各自内涵明确并相互独立的法律制度。申言之，申请再审属于诉讼程序之一种，而申诉则属于信访的范畴，对当事人在穷尽诉讼程序后仍继续提出诉求的，作为涉诉信访处理。据此，在当下法律背景下，如仍将12号答复所规定的“申诉”理解为包括申请再审，则明显缺乏有效法律依据。鉴于12号答复的相关法律依据已被修改，该答复本身亦与现行法律规定不尽一致，故建议下一步可考虑对其予以修改或者清理。

　　（二）有违诉讼原理

　　行诉法解释第一百零一条第一款规定，行政裁定适用于下列范围：不予立案；驳回起诉；管辖异议；终结诉讼；中止诉讼；移送或者指定管辖；诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；财产保全；先予执行；准许或者不准许撤诉；补正裁判文书中的笔误；中止或者终结执行；提审、指令再审或者发回重审；准许或者不准许执行行政机关的行政行为；其他需要裁定的事项。该条第二款规定，对上述第一、二、三项裁定，即不予立案裁定、驳回起诉裁定、管辖异议裁定，当事人可以上诉。

　　根据上述司法解释之规定，在人民法院作出的各类行政裁定中，当事人仅可以对不予立案裁定、驳回起诉裁定、管辖异议裁定提起上诉（此与民事诉讼法的相关规定基本一致），而对人民法院作出的准许或者不准许执行行政机关的行政行为的裁定，当事人无权提起上诉。盖裁定主要是人民法院在审理或审查过程中对程序性问题所作的处理，为了保障效率价值，只有在影响到当事人的实体权利义务时，方赋予当事人提出重新审理的上诉权利。而再审程序作为对生效裁判的审判监督程序，必须在依法纠错和维护生效裁判既判力之间作出平衡。与提起上诉相比，申请再审属于特殊救济途径，再审程序的启动条件亦明显更为严格。在司法解释明确规定行政非诉执行裁定不属于可以上诉的裁定的情况下，如另行赋予当事人申请再审的权利，无疑有违诉讼原理。

　　（三）缺乏前提条件

　　所谓再审程序，是指人民法院对已经生效的裁判，认为当事人申请再审符合条件的，按照第一审普通程序或第二审程序，对案件进行再次审理所适用的程序。申请再审的权利是基于诉权而产生的诉讼权利，再审程序是对原审诉讼程序的延续。在此基础上，允许通过再审程序进行监督纠错的生效裁判，应当是以通常的争讼审判程序作出的裁判，即是为解决双方或者多方当事人之间的行政争议，而依据第一审普通程序、简易程序、第二审程序、审判监督程序作出的生效裁判。

　　另一方面，就人民法院对行政机关强制执行申请的审查而言，与通常的争讼审判程序相比，二者在程序设计、审查形式、审查标准等方面均存在较为明显的差别。比如，争讼审判程序遵循证据裁判主义，而对强制执行申请的审查则无需双方质证；又如，争讼审判程序总体上以开庭审理为原则、以书面审理为例外，而对强制执行申请的审查则以书面审查为主，仅在必要时方组织听取双方意见；再如，在争讼审判程序中，人民法院需对被诉行政行为进行全面的合法性审查，而在强制执行申请的审查程序中，对相关行政行为的合法性审查强度较低，仅限于是否属于缺乏主体资格、明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据等情形。总体而言，行政非诉执行审查程序在性质上属于执行程序的组成部分，而不属于争讼审判程序。在原审程序不存在的情况下，所谓的再审程序便相应缺乏据以存在的前提条件。

　　（四）存在相应救济途径

　　对行政机关而言，行政强制法和行诉法解释已经规定了其就不予受理裁定、不予执行裁定可以通过向上一级人民法院申请复议获得救济。对被执行人而言，在现行法律框架内同样存在相应的救济程序，不赋予其针对行政非诉执行裁定申请再审的权利并不影响其依法维护自身合法权益。

　　第一，在行政非诉执行程序中，对被执行人权利义务的法律处分源自行政机关作出的行政决定。被执行人如欲维护自身合法权益，最有效的途径即在于直接针对行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼。对此，行政强制法第五十三条相应规定，行政机关申请人民法院强制执行，以被执行人对行政决定在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼为前提。法律的此种规定亦是鼓励被执行人如对相关行政决定不服，应尽早依法提出异议，如此既能更加有效地维护自身合法权益，亦有利于尽快稳定行政法律关系。就此而言，在行政非诉执行程序中，被执行人完全可以，也更加适宜通过针对行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼获得相应救济，而如果被执行人未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，则不仅相关行政决定已具备不可争力，亦可视为其已经认可该行政决定所作出的法律处分。

　　第二，《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（〔2017〕最高法行他550号）第三条规定，被执行人及利害关系人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序，与人民法院作出的准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形，给其造成损失为由提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院应当依法受理。据此，在人民法院作出准许执行的裁定后，如行政机关实际实施的强制执行行为存在相关违法情形并给被执行人造成损失的，被执行人得通过提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼以获得救济。与被执行人在被执行前针对相关行政决定直接申请复议或提起诉讼的事前救济途径相比，针对行政机关实际实施行为的诉讼属于事后救济途径，此两种救济途径前后衔接，已经能够为被执行人提供较为周延的法律保护。

　　第三，根据12号答复之规定，被执行人如认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查。前文已述，在当下法律背景下，此处所规定的“申诉”之内涵，已不再包括申请再审，而仅限于涉诉信访。就此而言，被执行人仍可参照12号答复之规定，通过向人民法院提出申诉（涉诉信访）的形式寻求相应救济。

　　第四，《行政诉讼法》第九十二条第一款规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。根据该条规定，被执行人虽不享有针对行政非诉执行裁定申请再审的权利，但对确有错误的裁定，本院院长有权依法启动再审程序予以纠正，从而给予被执行人以救济。此外，《人民检察院行政诉讼监督规则》（高检发释字〔2021〕3号）第一百零九条规定，人民检察院发现人民法院对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的，应当向同级人民法院提出检察建议。据此，被执行人还可以通过申请人民检察院进行检察监督以获得相应救济。

来源：行政涉法研究