摘要

　　“一事不再罚”原则的适用争议颇多，在环境行政领域也是如此。“一事不再罚”适用的前提是厘清“一事”的含义。根据法律适用的顺序，“一事”区分单纯一事、法定一事和处断一事。首先，从案情中识别出自然行为，是为单纯一事。然后，考虑法律规范的构成要件、犯意和行政决定等因素，经由法律拟制技术完成从自然行为到法律行为的转化，是为法定一事。一个自然行为依据多个规范构成多个法律行为，如构成要件之间存在包含与被包含的关系，适用特别法优于普通法；如构成要件之间符合交叉关系，在保护法益相同的情形下，应当择一重处。多个自然行为依据各自规范构成多个法律行为时，若前行为必然导致后行为或者前后行为有联系但前行为并不必然导致后行为，应当择一重处，是为处断一事。

　　引言

　　2021年1月22日，我国修订了《行政处罚法》，修订后的该法第二十九条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”第一句延续了原《行政处罚法》第二十四条的规定，第二句增加了 “择一重处”。“择一重处”作为一事处理时的选择，属于“一事不再罚”原则的范畴。然而，对“一事不再罚”原则的理解和适用争议颇多，在环境行政领域也不例外。

　　对“一事不再罚”的理解争议集中在对“一事”的认定上。学界对“一事”的认定存在多种学说，主要可归纳为三类观点。其一为违反法规范说，有学者认为“一事”是违反同一个行政法律规范的行为，有学者将“一事”界定为同一事实和理由，同一事实是指违反一个法律规范的违法行为，且该行为不能划分成几个违法阶段或违法过程；同一理由即同一法律依据。其二为构成要件说，该说认为能满足一次构成要件的事实就是一事。构成要件包括客观要件和主观要件，对客观要件的评价往往在行为外观的认定上就完成。因而，是否构成“一事”上更多考察主观要件，如多个行为是否基于“同一个意图”或“出于一个过错”，构成要件说的实质是犯意说。在主观上必须各个行为是基于“整体的概括犯意”为之，亦即行为人自始或至迟于最后的个别行为终了之前，想要经由数个有基本的牵连关系的个别行为，实现整体的结果。因此，将构成要件说称为“犯意”说可能更为恰当。上述两种理论都是关于行为或规范本身的理论。第三种理论法益说，则找寻规范背后的法益，认为一个行为即便违反多个法律规范，但如规范的立法目的和保护法益相同，应作为一个行为。有学者主张考虑违法行为侵犯的行政客体，笔者以为也属于法益说的范畴。

　　上述学说都具有一定的合理性，在法律适用的不同阶段或环节对于“一事”的认定具有指导作用。笔者认为，不宜也不需要在所有环节只适用一个认定标准或学说。适用标准的前提是厘清“一事”的含义。对此，有学者主张参照刑法竞合理论，即先判断行为个数，再判断所触犯法律规范之间的竞合关系，将行为和规范的判断加以区分。朱新力教授将非典型数事作为“一事”对待的情形分为单纯一事（以持续违法为典型）、法定一事（以连续违法为典型）和处断一事（以牵连违法为典型）。笔者赞同这种思路，但对将持续违法作为“单纯一事”持有异议。因为违法行为并非单纯的事实判断，而是包含价值判断，持续违法行为应当脱离“单纯一事”，进入“法定一事”。有学者区分自然行为和法律行为，纯化了自然行为的界定，更符合法律适用的规律，即以调查案件事实、确认自然行为为起点。

　　在法律适用过程中，应首先对当事人行为进行调查，形成自然行为的判断，然后再适用法律规范。法律规范包括构成要件和法律效果或法律后果。“一事不再罚”的适用区分为三个相互联系的层面或步骤：通过证据调查形成自然行为（单纯一事）的认定；经由法律规范中构成要件涵摄形成对法律行为的（法定一事）的认定；存在多个法律行为时，决定是否作一次法律处理（处断一事）。对“一事”的判断方法包括事实判断和价值判断。事实判断主要用于对自然行为本身是否为一事的判断，不过，在自然行为的认定上不可能脱离法律规范，因为对其描述或认定的方向由法律规范确定。对一个自然行为可以从很多方面进行描述，既然以适用法律规范为目的，对自然行为的描述和认定则需要考虑构成要件。价值判断主要分为两个步骤，首先对自然行为和构成要件进行涵摄，认定法律行为；然后，在存在多个法律行为的情形下予以处断，即是处罚一次还是分别处罚。事实判断相对客观，价值判断则比较主观，有时可能需要兼顾政策考量。

　　本文对于“一事不再罚”适用的分析遵循法律适用的顺序，首先分析自然行为的表现及认定，然后探讨从法律的构成要件上认定法律行为，最后阐述存在多个法律行为时如何处理。只有厘清在不同阶段的“一事”，才能真正理解“一事不再罚”的内涵。

　　一、单纯一事

　　一个自然行为是指行为只有一个动作，或是有多个动作，而在多个动作兼具有直接的时间及空间关系，当第三人以自然的观察方式观察时，可以认为其整体的活动是一个单一的综合作为。自然行为的认定并非完全不与法律规范挂钩，适用者需要根据法律规范从违法行为的分类入手，对自然行为进行调查和描述，这是第一步即单纯一事。例如，排污是自然行为，法律规定必须达标排放污染物而企业超标排放，超标排污则是违法行为；没有实施自行监测是自然行为，法律规定应该自行监测而企业没有进行自行监测，不依法实施自行监测则是违法行为。是否为违法行为，必须经由法律规范中的构成要件加以判断即涵摄，这是第二步。自然行为可以分为非持续行为和持续行为。

　　（一）非持续行为

　　非持续行为的特点是无需持续很长时间，在较短的时间内即可完成，呈现出“点”状特征，而持续行为体现为“线”状特征。行为包括作为和不作为。不作为，如不制定水污染事故的应急方案（《水污染防治法》第九十三条），未公开环境信息（《环境保护法》第六十八条），未安装污染物排放在线监控装置（《医疗废物管理条例》第四十六条）等等。作为，如排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证（《排污许可管理条例》第四十条），在饮用水水源保护区内设置排污口（《水污染防治法》第八十四条），谎报、瞒报有关经营活动的数据资料（《消耗臭氧层物质管理条例》第三十八条），以拖延、围堵、滞留执法人员等方式拒绝、阻挠环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门的监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假（《水污染防治法》第八十一条），土壤污染重点监管单位篡改、伪造监测数据（《土壤污染防治法》第八十六条），损毁或者擅自移动、改变污染物排放自动监测设备（《排污许可管理条例》第三十六条），将危险废物提供或者委托给无许可证的单位或者其他生产经营者从事经营活动（《固体废物污染环境防治法》第一百一十二条）等等。笔者在自然行为之后注明自然行为对应的法律条文，仅仅是根据法律规范确定对自然行为的描述方向，而不涉及对该行为的法律评价。

　　非持续行为一般没有被行为之外因素切割的可能，但有被合并的可能，即多个自然行为被认定为一个法律行为，如下文的连续行为。

　　（二）持续行为

　　持续行为指行为本身具有持续性或其后果处于持续或不间断状态。持续行为本身是自然行为，该行为的特点是只能持续进行，不可能在短期内完成。这不同于下文所讨论的连续行为。持续行为属于自然行为范畴。与之相对，连续行为属于法律行为范畴，是对多个自然行为“打包”处理，“打包”就加上了价值判断。持续行为往往表现为作为，其持续性一般需要外观来表征。如未报批环境影响评价文件擅自开工建设（一般简称“未批先建”，见《环境影响评价法》第三十一条），未通过环境保护设施竣工验收、主体工程投入生产使用（一般简称“未验先投”，见《建设项目环境保护管理条例》第二十三条），无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动（《固体废物污染环境防治法》第一百二十条）等。上述行为均为没有经过批准或者取得资质实施的具有持续性的活动。

　　对于无证排污而言，排污行为处于持续状态，属于持续行为。对于持证排污而言，是否属于持续行为，则需要区分具体情形。如果一直处于超标排污状态，可以认定为持续行为，但需得到自动监测设施提供的证据支撑。如果排污有时达标有时超标，或者仅仅在某些时间点的监测反映其超标，此时违法状态呈现间断状态，不宜认定为一个持续行为，而应该将每次超标作为一个自然行为。多次超标在法律构成要件上作为一个行为，属于法定一事而非单纯一事。

　　（三）自然行为的识别

　　一个自然行为的认定根据时空紧密性进行，主要以是否可以分割为标准。如果分割之后无法成为完整的行为，则不宜分割，应该认定为一个自然行为；如果可以分割，则认定为两个或多个自然行为。自然行为的认定基于对事实的调查，至于法律上是否作为一个行为，则属于第二步。某排污企业未取得排污许可证，同时排放大气污染物和水污染物，应认定为一个自然行为还是两个自然行为？这应该在个案中判断。如果经过事实调查，排放水污染物和大气污染物的行为彼此独立，即存在仅排放大气污染物或仅排放水污染物的情形，则构成两个自然行为；如果排放水污染物和排放大气污染物的行为不可分割，不会发生仅排放大气或仅排放水污染物的情形，排放水污染物和排放大气污染物可视为一个行为的不同后果，即仅存在一个排污的自然行为。

　　二、法定一事

　　自然行为不能直接和法律后果联系，必须通过与构成要件涵摄转化为法律行为，才能与法律后果发生联系。自然行为仅从行为本身考虑，通过证据加以认定，主要是事实判断。自然行为被认定后，并不当然转化为法律行为。从自然行为到法律行为的转化乃是一种法技术，称为“法律拟制”。这种法技术广泛得到广泛适用，早已有学者指出法律可以通过时间、空间、立法目的等对行政法上的行为予以拟制，例如：在时间方面, 在同一地点违规停车七日, 可以以时间为单位切割成七个行为(每二十四小时为一单位) 或十四个行为(每十二个小时为一单位)。法律行为强调法律意义，因而将自然行为拟制为法律行为，需要加上价值判断或者政策衡量。

　　通过法律拟制，从自然行为到法律行为的转化区分为如下情形：第一，根据法律规范的构成要件转化为法律行为，即将一个自然行为或多个自然行为转换为一个法律行为；第二，虽然没有明确法律规定，但根据行为的特点加上价值判断加以转化，如连续行为；第三，是依法作出的行政决定可以将自然行为分割为多个法律行为。

　　（一）根据法律规范的构成要件确定为一事

　　最简单的情形是自然行为迳行被认定为法律行为。即便从表面上或者结果上看，自然行为对应于一个法律后果，但在思维过程经过了自然行为向法律行为的转化。这种转化以法律规范为依据。按照《全国人大常委会法制工作委员会<关于建设项目环境管理有关法律使用问题的答复意见>》（法工委复[2017]2号），关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。显然，该文件将“未批先建”和“未验先投”作为两个独立行为处理。根据原环境保护部作出的意见，建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。

　　实践中也广泛存在自然行为直接转化为法律行为的情形。例如在广西圭江房地产投资有限公司与北流市环境保护局案中，法院认为该公司未报批建设项目环境影响评价而建设圭江明珠大桥的违法行为实施地点相对固定、实施种类特定单一、实施状态无间断持续，因此属于一次性完成的违法行为。梧州佳源实业有限公司与梧州市生态环境局案中，法院即认为私设暗管偷排水污染物和超标向水体排放水污染物是相互独立存在的违法行为，即使违反其中一个，也应依法受到行政处罚，梧州市生态环境局对两个违法行为以两个行政处罚决定书的形式作出，不违背相关法律法规规定，不存在一事再罚的情形。

　　上述情形多是将一个自然行为对应一个法律规范进而转化为一个法律行为。除此之外，也存在将多个自然行为合并转化为一个法律行为的情形。如某企业渗井、渗坑，且不正常运行水污染防治设施。其行为由多个自然行为组成，但需要认定为一个法律行为，因为《水污染防治法》第八十三条将利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物作为一个违法行为。根据该规范，该企业的多个自然行为应认定为一个法律行为，即以逃避监管方式排放水污染物。总之，无论哪种情形都是以法律规范为基础，属于在“一事”认定上的违反规范说的运用。

　　（二）重复实施相同行为基于犯意认定为一事

　　在存在数个独立的相同的自然行为时，可能作为一个法律行为或数个法律行为，是否应该认定为一个法律行为，需要考虑数个自然行为是否基于同一犯意。基于同一犯意时，学理上称为连续行为。连续行为是指在紧密的时空内，以同样的方式重复实施违法行为的情形。犯意说在我国的适用由来已久。我国新修订的《行政处罚法》第三十六条规定有关违法行为在一定期限内未被发现，不予处罚。在期限的起算时间上规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，这意味着该法将连续或者继续状态的违法行为视为同一违法行为。该内容早在1996年制定的《行政处罚法》就被规定。关于连续行为，《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》（国法函〔2005〕442号）中也明确了：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”可见，我国一直承认连续行为，允许将数个独立的自然行为合并为一个法律行为。在该复函看来，这种合并的正当性在于数个行为基于一个主观要素。原《行政处罚法》并没有明确规定受处罚的行为必须有主观过错，在一定程度上构成犯意说适用的障碍。根据修订后的《行政处罚法》第三十三条第二款的规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；法律、行政法规另有规定的，从其规定。据此，我国确立了行政处罚中的过错推定原则，这为犯意说在“一事”的认定上发挥作用提供了更充足的依据和理由。连续行为往往是以某种行政违法为常业或习性的违法。在持证排污的情形下，企业多次超标排污，超标行为之间存在间隔，每次排污行为在时间上构成独立的自然行为，但多次超标排污基于同一个犯意，因此数个自然行为应被认定为一个违法行为。《江苏省生态环境行政处罚裁量基准规定》、《安徽省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》、《广东省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》、《浙江省生态环境行政处罚裁量基准规定》等文件均将两年内多次超标排放的行为作为一个违法行为处理，超标次数作为确定处罚金额的裁量因素。需要注意的是，连续行为应与下述违法行为相区分。根据公安部回复湖北省公安厅《关于对交通技术监控记录的违法行为如何进行处罚的请示》的批复，交通技术监控记录的违法行为人在一段时间内多次实施的同种违法行为，属于数个相互独立的违法行为，公安机关受案查处时，不宜作为“同一个违法行为”从重处罚一次，而应当依照道路交通管理法律、法规和规章的规定分别作出裁决处罚。在这类案件中，每个行为如闯红灯，被认为源于一个独立的犯意。排放陆源污染物的种类、数量和浓度有重大改变的，未及时申报（《海洋环境保护法》第三十二条），且屡次都不及时申报的，由于每次的申报义务基于单独的重大改变，因而，每次未申报均构成一个独立犯意，也应该作为多个法律行为处理。在一些情形中，判断是否基于同一犯意并非易事，需要考察各个自然行为之间是否具备紧密的时空关联性。如果在一个较短的时间之内，使用国家明令禁止生产、使用的农药（《环境保护法》第六十三条），可以认定为具有紧密的时间关联性。但如果在上次违法时隔一年之后再次使用，则宜认定为新的法律行为。

　　（三）行政决定依法将行为分割为多个法律行为

　　一个自然行为法律上可能被分割，这种分割因素系行为之外的因素，如行政决定，典型的是责令改正的决定。有关责令改正的决定分割自然行为的典型条文是《环境行政处罚办法》第十一条第二款，该款规定“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。这是一个自然行为被责令改正的决定中断的情形。《环境保护法》第五十九条第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。虽然违法排污的行为是一个自然行为，但依法被责令改正决定所中断，分别构成独立的法律行为。责令改正之前的行为被认为是一个法律行为，因为责令改正作为法律后果，其自然对应此前的一个法律行为，如果此前的行为不被认定为一个独立的法律行为，责令改正作为一种法律后果就失去了构成要件。按照《行政处罚法》第二十八条第一款的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对于正在进行中的行为或者危害结果存续的行为，行政机关在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正。但如个案中行政机关仅作处罚，未作责令改正的决定，处罚是否具备中断行为的效力？我们认为，也应该具备该效力。因为处罚决定也是针对决定作出前的行为，这一点和责令改正没有区别。行政决定对于行为的中断效力也适用于连续行为。连续行为也可能被行政决定中断从而产生新的法律行为。如果连续行为包括10次自然行为，处罚在第3次之后进行，则处罚针对的是前3次自然行为合并成的一个法律行为，后7次则不在本次处罚之内。

　　三、处断一事

　　如果自然行为只对应一个法律规范，作为一个法律行为，当然处断为一事，法律适用过程即告完成。因而，本部分讨论多个法律行为处断为一事的情形。从多个法律行为倒推，有两类情形，一类是一个自然行为对应多个法律规范形成多个法律行为，是否需要处断为一事；另一类是多个自然行为，依据各自相应规范分别构成多个法律行为，是否需要处断为一事。

　　（一） 一个自然行为的情形当一个自然行为对应多个法律规范时，不同规范构成要件之间可能符合从属关系或交叉关系，或规范构成要件实质相同。在上述三种情形中，一个自然行为形成的多个法律行为应被处断为一事。

　　1.构成要件之间符合从属关系针对一个自然行为，如果多个规范规定的构成要件相同，适用上位法优于下位法、新法优于旧法的规则，对此本文姑且不论。如果多个构成要件并不相同，而是包含与被包含的关系，则应适用特别法优于普通法，这种情形也被称为法条竞合。

　　以大气污染为例，餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的违法行为，涉及《大气污染防治法》第九十九条有关企业事业单位和其他生产经营者超标排放大气污染物的一般规定，也涉及到《大气污染防治法》第一百一十八条第一款有关餐饮油烟排放的特别规定。根据第九十九条的规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。根据第一百一十八条第一款的规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。餐饮服务业经营者相对于企业事业单位和其他生产经营者是特殊主体，油烟相对于大气污染物是特殊污染物，第九十九条规定的构成要件和第一百一十八条第一款规定的构成要件之间形成包含与被包含的从属关系。生态环境部的复函也认为，按照特别条款优于一般条款的原则，餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，应当适用《大气污染防治法》第一百一十八条第一款的规定予以处罚。2.构成要件之间符合交叉关系

　　如果针对一个自然行为，形式上可以适用的多个规范的构成要件之间构成交叉关系，而该行为正好落在多个规范构成要件的交叉部分，则意味着同一行为可以归属于不同的规范，一个自然行为因而构成多个法律行为，指向多个法律后果，这种情形也被称为想象竞合。此时需要透过法律规范的形式理解规范之间的实质关系，如果不同规范之间存在法益差异，则应采取数罚立场。反之，行为人虽然违反多个规范，但数规范保护同一法益，则可以处断为一事。因此，如何理解相同法益至关重要，该问题当下主要存在三种观点。最狭义说认为，相同法益仅限于同一法律内，不同法律法益均不同；狭义说主张，在不同行政立法中，只要处罚的行政目的相同，即违反同种类行政立法即可作为一行为；广义说则认为即使一个行为触犯了不同行政目的的法规，仍应认定为一个行为。笔者赞成运用法益说处理这类情形，但在是否属于相同法益的认定上，可以更为细化。如果不同的法律规范由同一个或者同一类行政机关执法，一般可以认为具有相同法益，处断为一事，择一重处。如果不同的法律规范虽然由不同类的行政机关执法，但属于同一部门法，原则上可以认为保护同一法益，处断为一事，择一重处。如果法律规范即便不属于同一法律部门，但规范保护相同的法益，也可以处断为一事，择一重处。凡是择一重处的，需要涵摄多次，对涵摄后指向的法律后果进行比较，选择后果最严重的法律规范作为最终确定法律规范。以下区分具体情形结合案例加以说明。（1）同一执法机关适用同一法律的不同规范企业事业单位和其他生产经营者未采取措施防止排放恶臭气体，导致恶臭气体超标排放的，可以适用的法律规范有两个。第一个是《大气污染防治法》第九十九条第（二）项，根据该项规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，处十万元以上一百万元以下的罚款。第二个是《大气污染防治法》第一百一十七条第（八）项，根据该规定，未采取措施防止排放恶臭气体的，处一万元以上十万元以下的罚款。生态环境部办公厅的复函认为，企业事业单位和其他生产经营者未采取措施防止排放恶臭气体，导致恶臭气体超标排放的，属于当事人一个违法行为同时违反两个以上法律条款的情形。根据《环境行政处罚办法》第九条的规定，应当适用处罚较重的条款，即适用《大气污染防治法》第九十九条第（二）项的规定予以处罚。（2）同一执法机关适用不同法律的规范

　　2002年原国家环境保护总局《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》（环函〔2002〕166号）曾经对有关单位在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧高浓度医药废液的行为同时违反分属两部法律规定的规范的情形提供处理意见。根据当时《固体废物污染环境防治法》第十六条的规定，处置固体废物的单位和个人，必须采取防止污染环境的措施。处置危险废物还必须遵守该法第四章关于危险废物污染环境防治的特别规定。根据当时《大气污染防治法》第四十一条的规定，在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。如果有关单位在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧高浓度医药废液，就同时违反了《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法》的规定。上述两个规定分别从非法处置固废和大气污染两个方面对焚烧高浓度医药废液进行评价。虽然角度不同，但二者均有着保护和改善生态环境、防治污染、保障公众健康、维护生态安全、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展的相同法益，因此焚烧高浓度医药废液的行为应处罚一次。事实上，该复函也主张对该行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，而应对违法行为人依照两种法律规定中处罚较重的规定定性处罚。又比如，在海关总署国际旅行卫生保健中心诉北京市海淀区生态环境局等行政处罚案中，国旅卫生保健中心在其办公地点安装的水污染处理设施处于断电状态，医疗污水未经处理直接排放入市政管道的行为违反了《水污染防治法》和《医疗废物管理条例》。该行为违反的《水污染防治法》第三十九条和八十三条第（三）项针对的是逃避监管的偷排行为，违反的《医疗废物管理条例》第四十七条第（五）项针对的是未经处理和超标排污行为。二审法院认为“医疗污水直接排放至市政管道，对水资源的污染后果极其严重，直接涉及民生安全问题，应当予以重罚，这亦是水污染防治法修订第三十九条的应有之义。”笔者以为，这里的“应有之义”可以理解为两个规范保护在保护环境、保障人体健康方面具有相同的法益，这也是法院认为应将涉案行为处断为一事，予以重罚的原因。（3）不同的执法机关对一个自然行为，如果不同的行政机关依据不同的法律规范均有权予以处罚，是否适用一事不再罚呢？对该问题的回答需要考虑作为处罚依据的法律规范是否保护相同的法益。如果保护不同的法益，需要分别处罚，不宜处断为一事；如果保护法益相同，则有必要处断为一事。如“杨某案”中，对杨某乱扔垃圾的行为，城市管理执法局先作出了责令杨某清理垃圾，并罚款1000元的行政处罚，此后环境保护部门又作出了罚款500元的行政处罚，法院即认为在后作出的罚款处罚有悖于“一事不再罚”原则。笔者以为，法院认为应做一事处理的意见是正确的。其背后的法理是，无论是城市管理执法局还是环境保护部门执法的目的都是保护包括市容环境在内的环境，保护法益相同。

　　3.规范之间构成要件实质相同不同规范构成要件实质相同的典型为环境行政领域实行的排污许可制度，鉴于其特殊性，在此单列为一种情形分析。根据《关于环境行政处罚过程中有关问题的复函环办环监函〔2018〕719号》和国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号），排污许可制是覆盖所有固定污染源和多污染物协同控制的“一证制”管理制度。若企业违反水污染物排放标准排污，且排污许可证上规定的许可排放浓度就是水污染物排放标准，此时应该按照违反超标排放处罚还是按照违证处罚？按照《水污染防治法》第八十三条的规定，对超过水污染物排放标准的，所处罚款在10万元以上100万元以下。按照《排污许可管理条例》第三十四条的规定，超过许可排放浓度的，所处罚款在20万元以上100万元以下。此时因为条例属于下位法，应该以上位法为准。但若不考虑立法层级的差异，应该按照超标处罚还是违证处罚，或者是双罚？笔者以为，法定义务无论是规定在法律中还是在排污许可证中，并不能改变法定义务的实质。排污许可证记载法定义务仅仅是出于监管和守法便利，是对当事人的提示。在实施许可证管理的情形下，企业领取排污许可证又超标排污的，实质上是违反设定达标排放的法定义务的规范，应该按照超标排污处罚。

　　（二） 多个自然行为的情形在多个自然行为依据各自相应规范分别构成多个法律行为时，若前行为必然导致后行为，或前后行为有联系但前行为并不必然导致后行为，应当择一重处。1.前行为必然导致后行为当存在数个独立的自然行为，如果前行为发生，后一行为必然发生时，应择一重处。例如，未按照规定对所排放的工业废气和有毒有害大气污染物进行监测（《大气污染防治法》第一百条第（二）项）必然导致不如实公开自动监测数据（《大气污染防治法》第一百条第（四）项），前行为应该吸收后行为。这两个自然行为经过各自的法律规范构成要件涵摄为两个法律行为。既然实施前行为必然导致后行为，或者说违反前义务必然违反后义务，立法上理应对于前行为处以更重处罚，此时处罚前行为在结果上符合“择一重处”。不过，考虑到立法规定的错综复杂性，不排除有立法对后行为的罚款金额更高。此时，并不发生前行为吸收后行为，需要分别对前行为和后行为各涵摄一次，比较罚款金额后，选择处罚更重的法律规范适用。无论哪种情形，从结果来看都是择一重处。2.前后行为有联系但前行为并不必然导致后行为数个自然行为之间有联系，但逻辑上前行为并不必然导致后行为，因而不发生前述的前行为吸收后行为。其中有类情形，即前行为和后行为之间具有手段和目的或原因与结果的关系，有学者称之为牵连关系。在这类情形中，前行为和后行为之间的联系达不到前行为必然导致后行为的程度，导致是否需要在处断上作为一事呢？

　　从实践来看，在惠州市生态环境局与惠州市冠益食品有限公司案中，一审法院认为，该公司“不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为具有手段与结果的因果关系，即违法行为人实施违法行为，其行为方式触犯一个法律规范，其结果又触犯另一个法律规范，应属同一个违法行为的两个方面，被告应遵从‘一事不再罚’的原则，从最有利于行政管理的角度选择对违法行为进行处罚，而不应实行并罚。”二审中法院并未对是否符合“一事不再罚”原则进行说理，维持了一审判决。不正常运行污染防治设施大概率而并非一定导致超标排放，因为即便不正常运行，也可能达标排放。笔者赞成法院将其作为“一事”的结论，但其理由值得商榷。行为人实施的“不正常运行水污染防治设施的行为”（《水污染防治法》第八十三条第（三）项）和“排放超标行为”（《水污染防治法》第八十三条第（二）项）为两个独立的自然行为，并经规范构成要件的涵摄成为两个法律行为。判决理由却认为“不正常运行水污染防治设施的行为”和“排放超标行为”是一个违法行为两个方面，显然认为其属于“法定一事”的两个方面，系混淆了“处断一事”和“法定一事”。笔者以为，此处的“一事”应当是“处断一事”。不过，也有观点主张实行并罚，理由是在污染攻艰期，环境行政监管追求的首要目标是效率，实现并罚更有助于实现效率目标。这种观点更多从实现行政任务角度出发，侧重政策考量。

　　结论

　　“一事不再罚”原则在理论和实践中存在诸多争议。根据法律适用的顺序，对于“一事”应当区分为单纯一事、法定一事和处断一事三个步骤。

　　首先在单纯一事认定的步骤中，应当从案情中识别出自然行为，包括非持续行为和持续行为。不过，自然行为并不必然和法律行为完全对应，需要转化为法律行为后才能与法律后果联系。在法定一事认定的步骤中，经由法律拟制技术从自然行为到法律行为的转化包括三种情形：第一，根据法律规范的构成要件，将一个自然行为或多个自然行为转换为一个法律行为；第二，如果重复实施的相同行为基于一个犯意，即使没有明确法律规定，也应认定为一事；第三，依法作出的行政决定可以将一个自然行为分割为多个法律行为。处断一事认定的步骤应该区分一个自然行为和多个自然行为的情形。一个自然行为，依据多个规范构成多个法律行为时，如果各规范的构成要件相同，适用上位法优于下位法、新法优于旧法的规则；如果多个构成要件并不相同，而是存在包含与被包含的关系，则适用特别法优于普通法的规则。如果构成要件之间符合交叉关系，在各规范保护法益相同的情形下，应择一重处。鉴于排污许可证制度的特点，超标排污同时也构成违证排污，应该按照超标排污处罚，因为排污许可证仅仅是法定义务的提示而非设定。多个自然行为，依据各自相应规范分别构成多个法律行为时，如果法律行为之间构成形成前行为必然导致后行为的关系，则应择一重处；若前后行为有联系但前行为并不必然导致后行为，也应择一重处。

来源：行政执法研究