河南高院案例：无法采取改正措施消除影响是规划部门作出责令限期拆除决定的前提

　　【裁判要旨】

　　对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设的，在无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情况下，才能够限期拆除。而是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，规划部门应承担举证责任。

　　参阅法条：

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）豫行申909号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市自然资源和规划局（原郑州市城乡规划局），住所地郑州市中原区嵩山北路6号。

　　法定代表人孙建功，局长。

　　委托代理人李晋，该单位工作人员。

　　委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）河南省军安实业服务中心有限公司，住所地郑州市金水区民航路15号17层1709室。

　　法定代表人蔡进生，经理。

　　委托代理人王洪杰，河南金色阳光律师事务所律师。

　　委托代理人高朋仑，河南金色阳光律师事务所律师。

　　二审上诉人(一审被告)河南省住房和城乡建设厅，住所地郑州市金水区商务内环路29号。

　　法定代表人吴浩，厅长。

　　委托代理人黄坤，该单位工作人员。

　　原审被告郑州市城市管理局，住所地郑州市陇海西路265号。

　　法定代表人李雪生，局长。

　　委托代理人陈瑞诚，该单位工作人员。

　　委托代理人姜拴胜，河南思敬律师事务所律师。

　　河南省军安实业服务中心有限公司因诉郑州市自然资源和规划局（原郑州市城乡规划局）、河南省住房和城乡建设厅及郑州市城市管理局规划管理一案，郑州市自然资源和规划局不服郑州市中级人民法院作出的（2018）豫01行终822号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　郑州市自然资源和规划局申请再审称：（一）二审法院适用法律错误，本案中被诉的限期拆除决定属于行政处罚。限期拆除是《城乡规划法》规定的与罚款、没收实物或违法收入并列的一种行政处罚种类，虽然在条文中未明确，但结合《土地管理法》和《行政处罚法》的相关规定，行政机关对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施作出的限期拆除是行政处罚。在司法实践中有人民法院生效的法律文书就认定限期拆除是行政处罚。二审法院认定限期拆除决定属于行政命令，将使得相关行政机关在执法活动中对于程序的适用无所适从。（二）申请人不是本案适格的被告。根据郑州市的相关文件，郑州市自然资源和规划局原行驶的违反城乡规划法律法规规章的全部行政处罚已经划转到郑州市城市管理局，申请人已经不是本案的适格被告。（三）河南省军安实业服务中心有限公司的违法建设行为不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。综上，请求河南省高级人民法院撤销原审判决，改判驳回河南省军安实业服务中心有限公司的起诉。

　　河南省军安实业服务中心有限公司答辩称，申请人所主张的责令限期拆除决定是一种行政处罚的理由不能成立，该主张与国务院的相关答复相冲突。原郑州市城乡规划局在原审中提供的证据不足以证明“涉案建筑物属于法定的必须拆除的情形”，其作出的限期拆除决定证据不充分，程序也不规范，不合法。原审判决依法撤销处理正确，且认定郑州市自然资源和规划局（原郑州市城乡规划局）作为本案的适格被告并无不当。请求河南省高级人民法院依法驳回郑州市自然资源和规划局的再审申请。

　　河南省住房和城乡建设厅述称，河南省军安实业服务中心有限公司在没有控制性规划的前提下进行建设是违法的，且原郑州市城乡规划局在依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定更加严格和充分的保障了被申请人的陈述、申辩以及听证的权利，未影响其在行政处理过程中的相应权利，没有违反正当程序原则。请求河南省高级人民法院依法支持申请人的再审申请。

　　郑州市城市管理局述称，郑州市城市管理局不是本案的适格被告，本案诉争的具体行政行为亦非郑州市城市管理局作出，与申请人不存在实体上的利害关系。请求河南省高级人民法院依法公正作出审理。

　　本院经审查认为：（一）郑州市自然资源和规划局是本案的适格被告，本院依法予以确认。根据郑编[2018]1号文件规定，原郑州市城乡规划局行使的违反城乡规划法律法规规章的全部行政处罚权划转到郑州市城市管理委员会（后来的郑州市城市管理局），而根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，责令限期拆除并不属于行政处罚的范畴，故郑州市自然资源和规划局认为其不再是本案的适格被告的主张，本院不予支持。（二）《郑州市城乡规划管理条例》第四十条和第七十三条明确规定，无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除。也即是说，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设的，在无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情况下，才能够限期拆除。而是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，郑州市自然资源和规划局应承担举证责任。郑州市自然资源和规划局未提供证据证明涉案建筑物是否存在无法采取其他改正措施消除其对规划实施的影响的情形，据此应认定其作出的被诉（郑城规）限拆字﹝2017﹞第1020号《限期拆除决定书》主要证据不足，依法应予撤销；河南省住房和城乡建设厅作出维持（郑城规）限拆字（2017）第1020号《限期拆除决定书》的《复议决定》处理不当。综上，原审法院判决撤销上述《限期拆除决定书》及《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。郑州市自然资源和规划局的申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回郑州市自然资源和规划局的再审申请。

　　审判长 王凤强

　　审判员 于红涛

　　审判员 卢　瑜

　　二〇一九年十月二十四日

　　书记员 范明典

　　来源：行政涉法研究