安徽高院案例：对于以信访形式提出的履职申请，行政机关应当依法甄别处理

　　【裁判要旨】

　　信访是人民群众反映情况、表达意见建议、进行检举控告、提出申诉求决的渠道，有关机关对于人民群众通过信访提出的材料和问题应区分情况、分类处理，不能认为在此过程中作出的回复都属于信访答复、都不属于行政诉讼或行政复议受案范围。因不熟悉法律程序，有的当事人会将正常的履职申请通过信访形式提出。对此，受理机关应当进行甄别处理。根据《信访工作条例》第三十一条的规定，对于信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况、分别办理。其中，该款第五项规定，属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。

　　【裁判文书】

　　安徽省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）皖行终524号

　　上诉人（一审原告）谢某甲，男，汉族，1975年9月2日生，住安徽省淮南市谢家集区。

　　被上诉人（一审被告）淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区。

　　谢某甲因诉淮南市谢家集区人民政府不予受理行政复议申请决定一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2025）皖04行初134号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　谢某甲一审起诉称：原告2009年前后经与吴某、王某协商，将位于某工厂的部分石头塘口转让给原告，原告支付了相应的转让费用。使用期间，原告修建了150米的围墙，并将大约30万立方的土石方材料存放在塘口低洼处。此后至2025年期间，因政府部门的开发建设，对案涉场地周边进行了开发改造，随后，原告发现自己堆放土石方的采石塘口的围墙以及堆放在塘口低洼处的30余万立方的土石方材料不见了。之后，原告多次向政府部门反映情况，经派出所调查系政府行为导致，淮南市某镇政府根据淮南市人民政府要求与原告协商赔偿事宜，因差距太大没有达成赔偿协议。某镇政府于2025年8月19日作出唐府〔2025〕20号《行政处理决定书》（以下简称20号《处理决定书》），称“采矿许可证到期及某工厂2023年5月被强制注销”及原告“主张的废弃塘口资产（土方及围墙），根据现有资料无法提供证据支撑，且您所依据的采矿证早已过期失效，相关企业已注销。”原告认为某镇政府的上述说辞与原告主张的财产两者之间没有关系，而且没有给出任何符合事实和法律规定的处理结果。且该决定书明确救济途径为“如对上述处理决定不服，可以自收到本行政机关处理决定之日起六十日内向谢家集区人民政府申请行政复议，也可以自收到本机关处理决定书之日起六个月内向谢家集区人民法院提起行政诉讼。”某镇政府作出的20号《处理决定书》对某工厂地界内的具体真实事项没有认真调查，导致本人存放在某工厂地界内的土石方材料凭空消失。且某镇政府没有调取某工厂（现为某二期项目）地界内的2012年至2024年的完整全景图，没有调取全部信息，所出具的决定书为不完整的错误决定。原告收到某镇政府作出20号《处理决定书》后，依法向谢区政府申请复议。谢区政府竟然以案涉决定属于信访事项为由，不予受理。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1.依法撤销谢行复不受〔2025〕43号《不予受理行政复议申请决定书》；2.判令被告依法受理原告的复议申请，并对被申请事项依法作出复议决定。

　　谢区政府一审答辩称：一、本案系信访事项，20号《处理决定书》是对信访事项的答复，不属于人民法院受理行政案件范围。首先，本案的《处理决定书》，是行政机关针对公民、法人或其他组织的信访申请或请求给出的答复。从性质上看，这种答复书本身往往并不直接设定、变更或消灭当事人的权利义务，而是对已有行政行为或状态的说明和确认。因此，在一般情况下，单纯的行政处理决定并不具备直接的可诉性。案涉的《处理决定书》性质上为中间程序或告知行为，仅是程序性告知（如指引申请人通过其他途径维权），未对申请人权利义务产生实质性影响，通常不属于可诉范围。本案中某镇政府只是在决定中告知调查了解的情况，告知申请人相关的维权途径和权利，未对原告的实体权利产生任何影响。其次，本案属信访事项的一种答复，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见的行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围。同时，依据安徽省高级人民法院（2024）皖行申1108号《行政裁定书》认定，《依法履职情况答复书》不属行政诉讼案件受理范围，应当依据《信访工作条例》第三十五条、三十六条等相关规定请求复查，对复查意见不服再请求复核，而非提起行政复议与行政诉讼。二、谢区政府作出的43号《不予受理决定书》程序合法，事实清楚，适用法律适当，应依法予以维持。2025年9月12日，谢区政府收到原告的复议申请材料，原告要求撤销20号《处理决定书》。经谢区政府审查后认为，原告针对信访事项申请行政复议，实质上是申诉信访行为，结合淮谢公信回复字〔2025〕2号《关于谢某甲反映问题的回复》《行政程序受理告知书》、20号《处理决定书》等材料，谢区政府作出43号《不予受理决定书》程序合法，事实清楚，适用法律适当，应依法予以维持。综上请求依法驳回原告诉讼请求。

　　一审法院经审理查明：原告谢某甲自述称2009年吴某、王某将位于某工厂的某些石头塘口协议转让给其，期间，其出资修建了150米的围墙并将30万方的土石方存放在塘口低洼处，2023年4月份其发现围墙及土石方不见了遂报警，公安机关调查未果，后原告不断信访反映。2025年5月19日，谢家集公安分局向谢某甲出具2号《回复》载明“谢某甲：本机关于2023年4月27日收到你反映其存放于谢家集区围墙被盗问题，要求处理的问题，现回复如下：经我局调查核实，2024年1月16日，某集团作为谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目开发商向谢家集区政府发函，函告谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目内地下的山石由其挖掘后再交由谢家集区政府达成公司销售，后区政府为不影响采煤沉陷区棚户区改造项目的施工进度，区政府协调将谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目挖出来的土方拉到西城农商城空地上存放，此事项系政府行为，不属于公安机关职权范围。如有疑问可向谢家集区人民政府提出。”，原告谢某甲认为根据公安机关出具的该回复认定其围墙和土石方的丢失系政府行为所致，遂向政府部门不断信访反映问题。2025年6月24日，淮南市某镇政府受理谢某甲的信访，向其下发《行政程序受理告知书》载明“谢某甲先生：您于2025年6月6日反映您存放于某东中国五冶施工现场的30万方土方及150米围墙被盗，后经派出所了解系政府行为，后淮南市政府接访协商赔偿您损失，但至今未果，现要求处理。(信访编号为LF3××××××××024)，属于本机关职权范围，本机关决定受理。依据《信访工作条例》规定本机关将适用依法履职程序处理，并在60日内做出处理结论。”2025年8月19日，某镇政府向谢某甲作出20号《处理决定书》，载明：“谢某甲先生：您于2025年6月6日反映您存放于某东中国五冶施工现场的30万方土方及150米围墙被盗，后经派出所了解系政府行为，后淮南市政府接访协商赔偿您损失，但至今未果，现要求处理。(信访编号为LF3××××××××024)，本机关于2025年6月24日受理，并通过依法履职程序处理。经联合核查，1、您所反映存放于某东中国五冶施工现场的30万方土方信访事项不构成盗窃案件。现主要为某二期和国烨新城二期项目部分区域，原为某工厂采矿区。该石料厂于1997年3月7日取得采矿许可证，1998年10月15日向市地矿局申请换发新证，并于2000年12月19日取得新采矿许可证（2002年12月到期）。后经多次转让，您于2009年左右从吴某和王某处，取得该采矿区内部分废弃石头塘口。经淮南市自然资源和规划局谢家集分局调阅相关登记资料，未发现该采矿许可证到期后续签的档案材料，且该企业已于2023年5月被强制注销。因国烨新城项目二期紧临谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目区域，经区住建局调阅国烨新城项目2023年6月19日拍摄的全景图，未发现谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目区域内有大量土方。2、您所反映150米围墙被盗问题，因国烨新城项目二期紧临谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目区域，经区住建局调阅国烨新城项目2023年6月19日拍摄的全景图，未发现谢家集区采煤沉陷区棚户区改造项目区域内有围墙。综上所述，您主张的废弃塘口资产（土方及围墙），根据现有资料的无法提供证据支撑，且您所依据的采矿证早已过期失效，相关企业已注销。如对上述处理决定不服，可以自收到本行政机关处理决定之日起六十日内向谢家集区人民政府申请行政复议，也可以自收到本机关处理决定书之日起六个月内向谢家集区人民法院提起行政诉讼。”原告谢某甲对该20号《处理决定书》不服，于2025年9月12日向谢区政府申请行政复议，请求依法撤销某镇政府作出的前述20号《处理决定书》并赔偿财产损失。2025年9月15日，谢区政府作出43号《不予受理决定书》载明“经审查：本机关认为，申请人针对信访答复事项申请行政复议，实质上是申诉信访行为，其请求的事项不属于行政复议范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十条第一款、第二款之规定，本机关决定不予受理。如对本决定不服，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”，谢区政府于次日向谢某甲送达。原告谢某甲不服，于同年9月30日具状提起本案之诉。

　　一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的受案范围。《信访工作条例》第十七条第一款、第三十一条、第三十五条及第三十六条第一款、第三款的规定，公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：（一）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。（二）应当通过仲裁解决的，导入相应程序处理。（三）可以通过申诉、申请复审等解决的，导入相应程序处理。（四）可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理。（五）属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。（六）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核。收到复核请求的机关、单位应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级党委和政府信访部门和其他机关、单位不再受理。

　　根据上述法律规范的规定，信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样的理由，对于信访事项处理机关、单位作出的处理意见、复查意见、复核意见等，在未对申请人创设新的权利义务情况下，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。

　　本案中，谢某甲以其修建围墙及所回填石方丢失为由，向公安机关报案，并多次通过信访的方式反映问题，某镇政府作出《行政程序受理告知书》系根据信访工作的规定对其信访事项的受理，并依据《信访工作条例》的规定作出案涉20号《处理决定书》，从内容上看，系告知信访人政府调查了解的情况及信访诉请依据不足的理由等内容，实质上仍属于信访答复的范畴，未对原告设立新的权利义务，对其权利义务亦不产生实际影响，如其不服案涉的20号《处理决定书》，应当根据《信访工作条例》第三十五条、三十六条等相关规定请求复查、复核，而非提起行政复议或行政诉讼，按谢区政府据此作出案涉的43号《不予受理决定书》并无不当，程序合法。原告审理期间，申请调取公安机关2023年针对谢某甲报案形成的全部材料，鉴于上述理由，故对该项申请不予审查准许。

　　综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告谢某甲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢某甲负担。

　　谢某甲上诉称，某镇政府作出的《行政处理决定》虽然在形式上与信访有关，但其内容实质是对上诉人财产损失问题的行政处理决定，属于可申请复议的范围，一审法院仅以其源于信访事项即否定其可复议性，认定事实与适用法律错误。被上诉人作出《不予受理行政复议申请决定》中的理由与某镇政府在前述决定中指引的复议救济途径明显矛盾，实际上是推诿其应该履行的法定职责。本案实质则政府行为导致的财产损失，属于行政赔偿争议，应通过行政复议与行政诉讼途径解决。一审判决结果不当，请求二审法院依法撤销该判决和被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定》，判令被上诉人依法受理上诉人的行政复议申请，并对被申请事项依法作出复议决定。

　　谢某甲向一审法院提交以下证据（复印件）：

　　证据一、原告身份证复印件，证明原告的身份信息及诉讼主体资格。

　　证据二、谢行复不受〔2025〕43号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称43号《不予受理决定书》），证明原告依法申请复议，被告作出不予受理决定，违反案件事实和法律规定，应依法撤销。

　　证据三、淮南市公安局谢家集分局《关于谢某甲反映问题的回复》，证明原告在2025年上半年，曾因自己的财产被盗，向公安机关反映要求处理，经公安机关调查核实，导致原告堆放在案涉现场的土石方丢失是被告谢区政府的棚户区改造项目造成的，属于政府行为，不属于公安机关的职权范围。

　　证据四、《石料塘口经营协议》、孙某出具的“证明”、2009年10月20日公证书、吴某与谢某甲的协议书，证明原告通过合法的租赁等方式，取得案涉地场地使用权，原告将三十余万方土石方堆放在案涉石料塘口的场地中及采石凹陷处，并用砖砌围墙。结合公安机关回复可以证明系政府的行为导致原告财产受损的事实客观存在。

　　证据五、孔某收条、林某证明、某甲收条、某乙收条、应家由收条，证明原告除了获取了吴某使用塘口的使用权，还获取了王某的场地使用权，原告在取得场地使用权后，在场地砖砌了围墙、堆放了土石方，并雇佣他人现场平整，花费了近三十万元（不完全统计，土石方购买费用未计算在内）。

　　证据六、某镇政府《行政程序受理告知书》、20号《处理决定书》，证明某镇政府在受理告知书中确认是政府行为导致财产损失，且市政府曾协调处理赔偿损失事宜，但至今无果。同时，原告要求处理的案涉问题属于政府部门的职权范围；某镇政府在处理过程中，调查现场位置出现偏差，将其他场地误认为原告场地，属于事实认定错误，应依法纠正，且某镇政府没有履行法定职责，侵犯了原告的合法权益。

　　一审庭审时，谢某甲申请证人某甲、某乙出庭作证：

　　证人某甲证明：谢某甲在十多年前在蔡家岗唐家山回填石土方，我给他回填石土方，大概在2012年11月、12月份，其哥哥于某两个人干，是谢某甲把东西拉过来，其用铲车往地下回填，其负责开铲车，工资由铲车老板结算，具体回填了多少石方记不清了。

　　证人某乙证明：其之前是搞运输，10年前给谢某甲送过砖、砂石、水泥等材料，送到唐山镇的一个教堂附近，具体地点记不清了，当时很多工人在那干活砌墙。当时其送的水泥材料是王老板介绍的，谢某甲给的钱，账已经结清，具体的材料量记不清了。

　　谢区政府向一审法院提交以下证据、依据（复印件）：

　　证据一、被告统一社会信用代码，证明被告的诉讼主体身份。

　　证据二、43号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证，证明本案被诉的行政行为。

　　证据三、行政复议申请书、行政复议申请收件清单、淮谢公信回复字[2025]2号《关于谢某甲反映问题的回复》（以下简称2号《回复》），证明原告提出行政复议申请要求撤销案涉20号《处理决定书》并赔偿损失；案涉20号《处理决定书》系对信访事项作出的回应，不在行政复议受案范围，原告诉讼不符合法律规定；被告作出的复议决定书程序合法，事实清楚，适用法律适当。

　　证据四、行政程序受理告知书、20号《处理决定书》，证明某镇政府对原告信访事项，依据《信访工作条例》的规定受理和通过依法履职程序处理，案涉的上述处理决定属信访事项的回应，不属行政复议、行政诉讼受理范围。

　　以上证据均已随案移送本院。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。

　　本院认为，本案的焦点是：某镇政府作出的案涉《行政处理决定》是否属于行政复议受案范围，核心问题是该《决定》是属于信访答复还是履职答复。

　　信访是人民群众反映情况、表达意见建议、进行检举控告、提出申诉求决的渠道，有关机关对于人民群众的通过信访提交的材料和问题应区分情况、分类处理，不能认为在此过程中作出的回复都属于信访回复、都不属于行政诉讼或行政复议受案范围。由于专业知识方面的不足，有的当事人会将正常的履职申请通过信访形式提出，对此，受理机关应当进行甄别处理。根据《信访工作条例》第三十一条的规定，对于信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况、分别办理。其中，该款第（五）项规定，属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。本案中，谢某甲以其修建围墙及所回填石方丢失为由，向公安机关报案，公安机关回复所涉事项系政府行为，不属于公安机关职权范围。此后，谢某甲不断向当地政府机关反映损失赔偿问题。在此过程中，某镇政府按照上级机关的要求作出案涉《行政处理决定》，属于履行保护财产权职责过程中作出的答复，而非单纯意义上的信访答复，且该《决定》对于谢某甲主张的围墙及所回填石方是否存在，是否受到损失等问题作出了认定，实质上是不认可、不支持谢某甲的赔偿主张，因而对谢某甲的权利义务产生了实际影响，应属于行政复议受案范围，谢区政府将该《决定》认定为信访答复，适用法律错误，定性不妥，一审法院判决驳回诉讼请求，结果同样不当。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

　　一、撤销安徽省淮南市中级人民法院（2025）皖04行初134号行政判决；

　　二、撤销淮南市谢家集区人民政府谢行复不受〔2025〕43号《不予受理行政复议申请决定》；

　　三、责令淮南市谢家集区人民政府受理谢某甲的复议申请并依法作出复议决定。

　　本案一、二审案件受理费各50元，均由淮南市谢家集区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　汪结平

　　审 判 员　曹　晗

　　审 判 员　王　劲

　　二〇二六年七月十四日

　　法官助理　李　磊

　　书 记 员　陈晶晶

　　来源：行政涉法研究