重庆高院裁判：程序性行政行为是否可诉的判断标准

　　【裁判要旨】

　　程序性行为是实体性行政行为的手段和工具，是为实体性行政行为服务的，它们与实体性行政行为交织在一起，经常为实体性行政行为所吸附，根据“司法成熟性”原则以及程序性行政行为不直接涉及相对人权利义务观念，其往往不具有诉讼意义的独立性，相对人于后续实体性行政行为作出之后可以一并针对程序性行政行为提起行政诉讼。但如果程序性行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质性影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，此时该程序性行为具有诉讼独立性，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）渝行终18号

　　上诉人（原审原告）罗某，男，住重庆市江津区。

　　上诉人（原审原告）陈某玉，女，住重庆市江津区。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　法定代表人胡某华，市长。

　　罗某、陈某玉诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议中止通知一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初772号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款其中规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；该条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十九条规定，复议机关在复议程序中可以依法中止复议程序，待中止事由消失后恢复复议程序。重庆市政府在复议中作出被诉《行政复议中止通知书》系复议程序中的过程性行为，并非最终对外发生法律效力的行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，最终产生实际影响的是行政复议机关作出的行政复议决定。且罗某、陈某玉提交的证据不足以证明重庆市政府中止程序导致复议程序事实上终结。因此，该中止通知仍然属于过程性行为，不具有可诉性，故罗某、陈某玉提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应当予以驳回起诉。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项，第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定驳回罗某、陈某玉的起诉。

　　罗某、陈某玉上诉称，一审法院认定重庆市政府作出的《中止行政复议审理通知书》系“过程性行为”且“不具有可诉性”，属于事实认定严重错误。重庆市政府中止行为已实质侵害罗某、陈某玉的合法权益，并非对权利义务无实际影响的过程性行为。重庆市政府中止行为缺乏法定依据，属于违法行政行为，并非合法的程序过渡行为。原审法院对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的理解与适用存在偏差，混淆了“过程性行为”认定标准。原审法院未适用《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释中关于保障当事人诉权的规定，违背立法宗旨。重庆市政府中止行政复议行为程序严重违法，一审法院未予审查，导致裁判结果不公。罗某、陈某玉的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院驳回起诉缺乏法律依据。综上，请求撤销原审裁定并发回重审，或依法改判支持一审全部诉讼请求。

　　重庆市政府二审中未向本院提交答辩意见。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备原被告适格、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。本案中，罗某、陈某玉向重庆市政府提交行政复议申请，请求复议机关撤销《重庆市人民政府关于江津区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2024〕773号）。重庆市政府于行政复议审理期间作出《中止行政复议审理通知书》（渝府复〔2025〕1119号），罗某、陈某玉不服该行为向原审法律提起行政诉讼，请求确认该行为违法，并责令重庆市政府恢复行政复议案件的审理。该《中止行政复议审理通知书》（渝府复〔2025〕1119号）法律性质为程序性行政行为，所谓的程序性行政行为，是指行政主体在处理行政事务过程中，运用程序职权职责（对外）处分行政相对人的程序权利义务，从而间接影响相对人实体权益的公法行为。程序性行为是实体性行政行为的手段和工具，是为实体性行政行为服务的，它们与实体性行政行为交织在一起，经常为实体性行政行为所吸附，根据“司法成熟性”原则以及程序性行政行为不直接涉及相对人权利义务观念，其往往不具有诉讼意义的独立性，相对人于后续实体性行政行为作出之后可以一并针对程序性行政行为提起行政诉讼。但如果程序性行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质性影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，此时该程序性行为具有诉讼独立性，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项所列举的“过程性行为”，系于行政机关内部运作不具最终的、对外的法律效力行政行为，而原审裁定称《中止行政复议审理通知书》（渝府复〔2025〕1119号）为“复议程序中的过程性行为，并非最终对外发生法律效力的行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响”，该法律见解有失妥当，本院对此指出并予以纠正。罗某、陈某玉提交的证据尚不足以证明重庆市政府中止程序具有终局性法律效果，其上诉理由不能成立，故上诉请求本院不予支持。鉴于原审法院裁定驳回起诉的结论正确，本院修正原审理由之后仍然予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案依法不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长　邬继荣

　　审 判 员　叶　静

　　审 判 员　李　艳

　　二〇二六年二月十三日

　　法官助理　刘　雯

　　书 记 员　朱美霖

　　来源：行政法实务