裁判要点：

　　复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。作此规定的原因在于，如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；但以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，而应选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。该原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。

　　裁判文书：

　　黑龙江省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2020）黑行终527号

　　上诉人（原审原告）哈尔滨市沈新电线电缆有限公司。

　　被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府。

　　上诉人哈尔滨市沈新电线电缆有限公司（下称沈新公司）因诉被上诉人黑龙江省人民政府（下称省政府）行政复议一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行初461号行政裁定，提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，2009年5月12日，沈新公司向省政府申请行政复议，不服哈尔滨市人民政府颁发的哈国用（1999）字第44957号《国有土地使用权证》。2009年5月15日，省政府作出黑政复不〔2009〕3号《不予受理决定书》，认为沈新公司于1999年取得了哈尔滨市人民政府颁发的国有土地使用权证，于2009年5月12日申请行政复议，已经超过了申请行政复议的法定期限，驳回沈新公司的行政复议申请。

　　原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，因不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，沈新公司对省政府所作黑政复不〔2009〕3号《不予受理决定书》不服，虽曾向人民法院申请立案，但人民法院未予立案。该事项系“不属于自身的原因耽误起诉期限的”情形，相应的期间依法应予扣除。2015年5月1日人民法院施行立案登记制，该障碍已消除。根据当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条关于“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”之规定以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”的规定，沈新公司应在2015年5月1日新行政诉讼法施行之后2年内对施行之前的行政复议决定提起行政诉讼，而其怠于行使该权利，至2019年11月14日提起行政诉讼，已经超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定驳回沈新公司的起诉。

　　沈新公司上诉称，上诉人不服省政府的《不予受理决定书》，于2009年5月28日向哈尔滨市中级人民法院提起诉讼，在哈尔滨市中级人民法院拒绝立案后，一直在通过信访反映问题，被告知此案正在审理中。故本案并未超过起诉期限，原审裁定认定事实和适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令哈尔滨市中级人民法院继续审理。

　　本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年6月5日，沈新公司以哈尔滨市人民政府和省政府为被告提起诉讼，诉讼请求为：1.请求确认哈尔滨市人民政府颁发的哈国用（1999）字44957号国有土地使用证违法；2.请求判决因该宗土地征收赔偿而引发系列纠纷案中按照使用土地面积为10，300平方米计算处理；3.请求撤销省政府黑政复不〔2009〕3号《不予受理决定书》。2019年11月4日，沈新公司向哈尔滨市中级人民法院申请，放弃对省政府的起诉。2019年11月11日，哈尔滨市中级人民法院作出（2019）黑01行初209号行政裁定，驳回沈新公司的起诉。

　　本院认为，本案争议焦点是沈新公司起诉是否符合法定条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”这是因为，如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；但以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，而应选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。该原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系，而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。本案中，沈新公司不服哈尔滨市人民政府作出的哈国用（1999）字44957号国有土地使用证，向省政府申请行政复议，省政府未对其复议申请作出实体决定，而是以沈新公司超过申请行政复议的法定期限为由，决定不予受理，故沈新公司既可以选择起诉案涉国有土地使用证，亦可以起诉省政府的不予受理决定，但不能同时进行，而应当选择其一。故沈新公司起诉哈国用（1999）字44957号国有土地使用证，同时又就省政府黑政复不〔2009〕3号《不予受理决定书》提起诉讼，不符合法律规定，依法应予驳回。

　　另，正如原审所述，省政府于2009年5月15日作出不予受理决定，自其5月18日签收复议决定时就已经知道被诉行政行为内容，即便扣除2015年5月1日以前不属于沈新公司自身的原因耽误的起诉期限，其于2019年11月15日提起诉讼，亦已经超过法定起诉期限。故原审裁定驳回沈新公司起诉，并无不当。

　　综上，沈新公司的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审  判  长 李柏坤

　　审  判  员 赵良宇

　　审  判  员 冷　慧

　　二〇二〇年十一月二十五日

　　法官助理  宋英杰

　　来源：行政法报