镇政府单方面行使合同变更权和解除权是否合法

　　裁判要旨

　　本案争议焦点是行政机关是否能单方变更行政协议。行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与行政相对人经过协商一致达成的协议，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性，其特征之一就是具有行政优益性，即行政协议当事人的地位不完全平等，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方行使合同变更权和解除权。本案中，王某抢种抢栽致使其与镇政府签订的协议标的发生变化，若镇政府继续履行案涉协议将导致国家财政多支出土地征收补偿款从而损害国家利益、社会公共利益，故镇政府单方行使了合同变更权和解除权。结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求”之规定，法院判决驳回王某诉讼请求，支持了行政机关依法行政，维护了国家利益及社会公众利益。

　　基本案情

　　王某诉称，王某是海原县海城镇某行政村村民。王某承包村内土地共计24.76亩。2019年4月12日，某县人民政府给王某颁发农村土地承包经营权证。海原县海城镇人民政府分两次对01093宗地的8.52亩土地进行征收。2020年4月21日，王某与海原县海城镇人民政府签订《土地征用及地上附着物补偿协议》，海原县海城镇人民政府征收涉案土地3.28亩；2021年5月25日，王某与海原县海城镇人民政府签订《土地征用及地上附着物补偿协议》，又征收3.4亩，征用土地补偿为37400元。地上附着物补偿为122400元，共计159800元。2022年3月11日，海原县海城镇人民政府作出《关于变更海原县海城镇人民政府与王某签订的“土地征用及地上附着物补偿协议”的决定》，将2021年5月25日王某与海原县海城镇人民政府签订的《土地征用及地上附着物补偿协议》内容第二项中“地上附着物补偿122400元”变更为“地上附着物补偿金额为0元”；《某县人民政府关于公布某县征收农用地区片综合地价的通知》将该协议第三项第一条中征用土地补偿37400元变更为54672元。变更后的（2022）10号决定书没有给王某送达，王某也没有签字。2022年7月8日，某市人民政府行政复议委员会作出《行政复议决定书》，认为某县人民政府作出的《某县人民政府关于S50公路建设项目王某土地征收补偿的决定》事实不清、证据不足，依法予以撤销。

　　海原县海城镇人民政府（以下简称镇政府）辩称，2021年5月25日，镇政府与王某签订的《土地征用及地上附着物补偿协议》地上附着物系原告抢栽抢种，镇政府查明事实后与王某协商重新签订协议，但王某一直推诿，直至2022年3月11日镇政府在协商无果的情形下，作出《关于变更海原县海城镇人民政府与王某签订的“土地征用及地上附着物补偿协议”的决定》，将该决定送达王某时，王某拒绝签字。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第十六条规定，“当行政协议的履行，严重损害国家利益、社会公共利益，行政机关可以单方面变更、解除行政协议”。故请求驳回王某的诉讼请求。

　　法院经审理查明，王某是海原县海城镇某行政村村民，承包位于海原县海城镇土地共计24.76亩。2019年4月12日，某县人民政府给王某颁发农村土地承包经营权证。镇政府分两次对王某的01093宗地8.52亩土地进行征收并与其签订《土地征用及地上附着物补偿协议》。2020年4月21日，镇政府与王某签订《土地征用及地上附着物补偿协议》，征收3.28亩土地，共计补偿36080元。2021年5月25日，镇政府与王某签订《土地征用及地上附着物补偿协议》，又征收3.4亩土地，征用土地补偿37400元、地上附着物补偿122400元，共计159800元。后镇政府工作人员在对征收情况核查时发现涉案土地上无任何附着物，但在镇政府工作人员分解逐户丈量时，王某在涉案土地上抢栽抢种了松树苗，导致地上附着物补偿金额有误。2022年3月11日，镇政府作出《关于变更海原县海城镇人民政府与王某签订的“土地征用及地上附着物补偿协议”的决定》，将2021年5月25日王某与镇政府签订的《土地征用及地上附着物补偿协议》内容第二项中“地上附着物补偿122400元”变更为“地上附着物补偿金额为0元”；根据《某县人民政府关于公布某县征收农用地区片综合地价的通知》将该协议第三项第一条中征用土地补偿37400元变更为54672元。

　　另查明，镇政府与王某签订的01093宗地中3.28亩的土地补偿款已领取，签订的3.4亩的土地补偿款未领取。

　　宁夏回族自治区海原县人民法院于2022年11月21日作出 (2022)宁0522行初29号行政判决 ：驳回王某的诉讼请求。宣判后，王某不服一审判决提起上诉。宁夏回族自治区中卫市中级人民法院于2023年3月30日作出（2023）宁05行终28号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案的争议焦点在于镇政府在发现协议约定的内容不符合客观事实，且无法与王某协商一致的情况下，能否单方变更协议。行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与行政相对人经过协商一致达成的协议，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性，其特征之一就是具有行政优益性，即行政协议当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方行使合同变更权和解除权。本案镇政府与王某于2021年5月25日签订的《土地征用及地上附着物补偿协议》，征收王某3.4亩土地，约定征用土地补偿款为37400元、地上附着物补偿为122400元，共计补偿159800元。后镇政府工作人员在对征收情况核查时发现涉案土地上无任何附着物，但在镇政府工作人员分解逐户丈量时，王某在涉案土地上抢栽抢种了松树苗，导致地上附着物补偿金额有误。镇政府遂作出《关于变更海原县海城镇人民政府与王某签订的“土地征用及地上附着物补偿协议”的决定》对相关补偿数额进行了变更。镇政府与王某2021年5月25日签订的协议依据的基础事实发生重大变化，如果继续履行变更前的协议会导致国家财政多支出土地征收补偿款105128元。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求”。本案中，镇政府与王某2021年5月25日签订的《土地征用及地上附着物补偿协议》在履行过程中，出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，且影响行政机关实现土地征收的行政管理目标，镇政府依法可以依职权进行更正。因此镇政府作出的《关于变更海原县海城镇人民政府与王某签订的“土地征用及地上附着物补偿协议”的决定》事实清楚、证据确凿、依法应予维持。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第69条

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条第1款

　　一审：宁夏回族自治区海原县人民法院（2022）宁0522行初29号行政判决（2022年11月21日）

　　二审：宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2023）宁05行终28号行政判决（2023年3月30日）

　　来源：行政诉讼与行政合规研究