行政许可的准予和撤销均应保障相对人重大程序性权利

　　裁判要旨

　　   1.行政许可程序中，为充分听取各方当事人的意见，确保许可决定的作出符合公开、公平和公正的基本原则，行政许可法明确了相对人享有陈述、申辩和听证等重大程序权利，对相对人享有的听证权利。    2.对涉及公共利益的重大行政许可事项和涉及许可申请人、利害关系人重大利益的行政许可，行政机关应当依职权举行听证或者告知许可申请人和利害关系人申请听证的权利，以保障当事人的重大程序权利，确保行政许可在公开、公平的行政程序中实现最终结果的公正。    3.陈述、申辩和听证权利属于当事人的重大程序性权利，这些程序性权利直接关系到行政行为的实体正确问题，并直接影响行政行为的合法性及效力认定，构成违法行政行为的撤销事由。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　(2020)最高法行申1797号

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国自然资源部。住所地:北京市西城区阜内大街**。

　　法定代表人：陆昊，该部部长。

　　委托诉讼代理人：艾鸿渝，该部矿业权管理司工作人员。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）：宁夏中卫市金利工程运输有限公司。。住所地：宁夏回族自治区中卫市城区鼓楼南街银基**楼综合楼**

　　法定代表人：许国清，该公司董事长。

　　再审申请人中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下简称自然资源部）因宁夏中卫市金利工程运输有限公司（以下简称金利公司）诉其探矿权行政许可一案，不服北京市高级人民法院（2018）京行终4935号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　自然资源部申请再审称：1.一、二审法院对自然资源主管部门如何认定“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”存在理解与认知上的错误，进而否认了案涉探矿权系“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”的事实，属于认定事实不清。原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土资源部）2000年5月16日发布的《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》(国土资厅发〔2000〕32号，以下简称32号文)，该文件并非是《关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）>的通知》（国土资发〔2003〕197号，以下简称197号文）中认定“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”的前置条件。32号文与197号文的出台背景不同，管理目的亦不相同；32号文中认定“国家出资勘查已探明矿产地”与197号文中“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”要求的技术标准及判断方式完全不同。为进一步规范价款征收行为，财政部、原国土资源部陆续出台的文件，也没有再要求定性为国家出资探明的矿产地需要经过32号文的认定及公告程序。二审法院完全混淆32号文和197号文的相关规定，强行将32号文关于国家出资探明矿产地的认定标准和公告程序作为197号文实行探矿权招拍挂出让的前置条件，仅以梁水园煤矿没有按照32号文规定的程序认定与公告就否认其属于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”这一基本事实，进而否认涉案探矿权应通过招拍挂进行市场化公平出让，显然是对我国矿业权出让制度以及价款征收监管的重点不甚了解，进而错误地不予采纳再审申请人提交的能够证明梁水园煤矿属于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”的所有证据，二审法院该行为属于重大事实认定不清。2.二审法院适用法律错误。二审法院在判决中引用《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号，以下简称12号文）中“各省（区、市）国土资源主管部门要对本行政区内已开展过矿产勘查或采矿活动、不再符合本通知中规定的以申请在先方式出让探矿权的矿产地进行清理、公告，报国土资源部备案”的条款，属重大适用法律错误。12号文第一条第一项规定，该条款适用的前提条件应为《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产，而煤炭属于12号文第一条第二项规定的第二类矿产，12号文规定“以招标拍卖挂牌方式出让探矿权”，二审法院明显对12号文相关规定的理解存在重大偏差。另，二审法院引用的《财政部、国土资源部关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》(财建〔2010〕1018号），其主要强调的是国家出资探明矿产地的地质资料汇交，而非强调或者说明国家出资探明矿产地的认定程序，且同“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”的认定没有任何关系。据此，梁水园煤矿是197号文中规定的“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”，应采用招拍挂的形式予以出让，被申请人不能以申请在先的方式取得探矿权。3.再审申请人并未阻碍或妨害金利公司陈述权、申辩权及听证权的完整、全面行使，不存在二审法院认定的被诉不予行政许可决定程序违法的情形。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）也没有规定行政机关在审查行政许可时，必须要通过一定的强制程序保障行政许可申请人的陈述申辩权，金利公司亦未要求组织听证。《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》等有关规定，在探矿权设立许可的依据和程序性规范中，并未规定自然资源行政机关在授予探矿权时负有向申请人告知听证程序、履行听证程序的法定义务。二审法院认为探矿权设立许可中需要告知申请人申请听证的权利没有法律依据。综上，自然资源部依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定申请再审，请求撤销(2018)京行终4935号行政判决，维持(2018)京01行初60号行政判决。

　　本院认为，根据原审判决的主要内容和双方当事人的意见，本案应重点审查以下问题：（一）关于案涉地块是否属于“国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”（以下简称国家出资勘查已探明矿产地）的认定问题；（二）关于在行政许可程序中对国家利益、公共利益和相对人权利义务产生重大影响的事实认定应否充分保障当事人听证权利的问题；（三）关于行政机关以许可程序中依职权调取的证据为根据作出许可决定是否应当保障申请人和利害关系人的陈述、申辩权的问题。

　　（一）关于案涉地块是否属于国家出资勘查已探明矿产地的认定问题

　　国家出资勘查已探明矿产地的认定问题属于对自然资源勘查状态的事实认定问题，行政主管部门针对此类事实问题认定的效力判断的主要标准是该认定是否符合客观真实。本案中，自然资源部对金利公司作出被诉不予行政许可决定的主要理由是，金利公司以申请在先的方式申请探矿权许可，申请的颁证区域属国家出资勘查并已探明矿产地，重叠面积超过98%。按照197号文第七条关于“新设探矿权有下列情形之一的，主管部门应当以招标拍卖挂牌的方式授予：（一）国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地”之规定，金利公司申请该区域的煤炭探矿权不符合以申请在先方式取得煤炭探矿权的情形，决定不予行政许可。因此，金利公司申请颁证的区域是否属于国家出资勘查已探明矿产地是本案的关键问题，如果属于国家出资勘查已探明矿产地，则探矿权只能通过招拍挂的方式获得，而不能通过申请在先的方式取得。关于国家出资勘查已探明矿产地的认定问题，原国土资源部32号文，财政部、原国土资源部《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》，以及《地质资料管理条例》和《地质资料管理条例实施办法》等法规、规章和规范性文件均有规定。32号文对国家出资勘查已探明矿产地的认定问题做了概括指引性规范，但该规定并非国家出资勘查已探明矿产地认定的唯一依据，尤其是地质勘查或调查单位因为各种原因遗漏地质资料汇交，导致虽然存在国家出资勘查已探明矿产地，但未按照32号文规定予以认定和公告的情况，由于此类情况涉及国有矿产资源权益的管理，所涉利益重大，不能简单的以是否公告作为国家出资勘查已探明矿产地的唯一判断标准，而是应当坚持实事求是的原则依法予以认定，即如果存在确凿证据能够证明确实属于国家出资勘查已探明矿产地，虽然未按照32号文的规定予以认定和公告，亦不能单纯以不符合32号文规定为由否认相关地块属于国家出资勘查已探明矿产地的客观状态。二审法院以“现有证据不能证明对梁水园煤矿区作了属于‘国家出资勘查已探明矿产地’的认定和公告，直至在被诉不予许可决定中才以之作为理由，不符合原国土资源部有关国家出资勘查已探明矿产地清理、认定和公告程序的规定”的判决理由属于适用法律错误，应予指正。对案涉地块是否属于国家出资勘查已探明矿产地，自然资源部可以根据32号文规定的关于国家出资勘查已探明矿产地的实体标准依法另行作出认定。

　　（二）关于在行政许可程序中对国家利益、公共利益和相对人权利义务产生重大影响的事实认定是否应当保障当事人听证权利的问题

　　行政许可程序中，为充分听取各方当事人的意见，确保许可决定的作出符合公开、公平和公正的基本原则，行政许可法明确了相对人享有陈述、申辩和听证等重大程序权利，对相对人享有的听证权利，行政许可法第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”行政许可法第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”根据上述规定，对涉及公共利益的重大行政许可事项和涉及许可申请人、利害关系人重大利益的行政许可，行政机关应当依职权举行听证或者告知许可申请人和利害关系人申请听证的权利，以保障当事人的重大程序权利，确保行政许可在公开、公平的行政程序中实现最终结果的公正。

　　本案中，首先从所涉事项来看，案涉矿产地涉及国家出资勘查已探明矿产地的认定问题，涉及国家矿产资源权益归属，属于涉及公共利益的重大许可事项，该事项无论对于申请人金利公司还是代表国家行使矿产资源权益的宁夏自然资源部门，均具有重大利益，单单以此角度观察，自然资源部在进行许可时即应当主动举行听证或者告知许可申请人和利害关系人可以申请听证。但自然资源部并未依照该两条规定履行听证相关职责。

　　其次，案涉矿产地是否属于国家出资勘查已探明矿产地这一关键事实，没有经过相关国土资源管理部门按照32号文的规定予以认定并公告，虽然32号文的规定并非认定国家出资勘查已探明矿产地的唯一依据，但仍是主要指引性文件，其中有关国家出资勘查已探明矿产地行政认定的主体、程序、时限、公告等规定，对于保障认定的专门性、专业性、严谨性，实现行政层级监督和社会监督、防止行政许可实施的任意性具有重要程序价值。梁水园煤矿区之前未按32号文的要求被认定为国家出资勘查已探明矿产地并予以公告，自然资源部在行政许可程序中将案涉矿产地作为例外情形予以认定，应当遵循更为严格的程序要求，应当在正式听证程序中允许利害冲突的双方当事人对相关证据资料进行充分质证和辩论，必要时应依职权或者申请由相关主管部门启动认定程序予以专门认定，以消除程序欠缺、未经公告可能造成的公示公信疑问。但自然资源部在未举行听证的情况下，仅依据调查获取的宁夏回族自治区自然资源厅（以下简称宁夏自然资源厅）的回复意见作出认定，显然未保障金利公司享有的听证权利。

　　（三）关于行政机关以许可程序中依职权调取的证据为根据作出许可决定是否应当保障申请人和利害关系人的陈述、申辩权的问题。

　　行政许可法第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。原国土资源部《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》规定：“部受理探矿权、采矿权申请前，向省级人民政府国土资源主管部门发送探矿权、采矿权受理调查函。省级人民政府国土资源主管部门应在二十个工作日内回复调查意见，凡不按规定的时间和内容回复意见，且无正当理由的，国土资源部将停止对该矿种的授权。”本案中，自然资源部在作出行政许可之前发函要求宁夏自然资源厅核实梁水园煤矿区探矿权是否涉及国家出资勘查已探明矿产地，并提出是否同意该探矿权新立申请的意见。宁夏自然资源厅核实后复函，认为涉案矿区不属于以申请在先方式设立探矿权的情形，并作出了不同意设立梁水园煤矿区探矿权的意见。该调查意见系相关利害关系人的单方面意见，在相关事实争议较大且所涉利益重大的情况下，自然资源部不应仅依对地方国土资源主管部门回复意见及所附材料的书面审查即作出认定，而应当对有关证据进行质证，充分听取申请人、利害关系人的陈述、申辩意见并予以回应。原国土资源部诉讼中提交的证据不足以证明其在案涉行政许可程序中充分保障了金利公司对宁夏自然资源厅意见建议的陈述意见权，以及对原国土资源部据此作出不予许可决定的申辩权。因此，二审法院认定自然资源部作出被诉不予许可决定未充分保障金利公司的陈述、申辩和听证权利，属于程序违法并无不当。陈述、申辩和听证权利属于当事人的重大程序性权利，这些程序性权利直接关系到行政行为的实体正确问题，并直接影响行政行为的合法性及效力认定，构成违法行政行为的撤销事由。

　　综上，二审法院虽然在国家出资勘查已探明矿产地的认定问题上存在适用法律错误的问题，但二审法院以被诉不予许可决定未保障金利公司的陈述、申辩和听证权利程序违法为由撤销原国土资源部于2017年12月18日作出的《不予行政许可决定书（编号：100000220120080484）》并无不当。自然资源部的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条、第三百九十条之规定，裁定如下：

　　驳回中华人民共和国自然资源部的再审申请。

　　审判长 武建华

　　审判员 肖宝英

　　审判员 李　涛

　　二〇二〇年三月二十五日

　　法官助理    陆   阳

　　书记员        甄   月

　　来源：专注行政法