人民法院审查行政行为，“政策和决策”也包含在不同层级的规定之中，由法院作为审查的依据或参照

　　【裁判要点】

　　1、从案涉拆除通知、拆除通告的内容看，寇店镇政府在上述通知、通告中明确了徐某某违法建设的事实、认定违法所依据的具体法律条文、对违法建筑应自行拆除的自我纠正告知以及行政机关将采取的拆除措施，属于适用法律条文对违法行为进行判断处理的行为，直接确定了徐某某的权利义务，应认定为行政机关的处理决定，对徐某某的权利义务产生直接的法律上的影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，徐某某有权提起本案诉讼。对于徐某某所主张的强拆行为的可诉性问题，应当认为如果存在强制拆除徐某某养殖场建筑物的行为，会直接侵犯徐某某的法律权利和实际利益，徐某某有权提起行政诉讼。

　　2、关于一、二审所称“政策性和决策性行为不可诉”的问题，本院认为，自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，根据该法第六十三条的规定，人民法院审查行政机关行政行为的依据是法律、法规、自治条例和单行条例，并参照规章、规范性文件，“政策和决策”也包含在上述不同层级的规定之中，由法院作为审查的依据或参照，从行政诉讼的逻辑看，行政行为是依据上述不同层级的规定作出的，这些行政行为只要属于行政诉讼法所规定的受案范围，都具有可诉性，关于“政策性和决策性行为不可诉”的意见缺乏律依据，本院不予认可。

　　河南省高级人民法院

　　行政裁定书

　　（2026）豫行再15号

　　抗诉机关：河南省人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人）：徐某某，女，汉族，住河南省郑州市。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：洛阳伊滨区寇店镇人民政府，住所地河南省洛阳市伊滨区寇店镇寇店村正大路1号。

　　法定代表人：李亚锋，该镇镇长。

　　出庭应诉负责人朱玮佳，该镇政府党委委员。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：洛阳市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省洛阳市洛龙区洛偃快速通道与孝文大道交叉口科技大厦东楼。

　　法定代表人：杜某宇，该管委会主任。

　　委托代理人何某，该管委会工作人员。

　　申诉人徐某某因与被申诉人洛阳市伊滨区寇店镇人民政府（以下简称寇店镇政府）、洛阳市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）行政复议及行政赔偿一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2024）豫03行终00087号行政裁定，向检察机关申诉。河南省人民检察院以豫检行监〔2026〕22号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2026年5月12日作出（2026）豫行抗3号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭于2026年7月9日公开开庭审理了本案。河南省人民检察院指派检察官王晓景、沈莹莹出庭支持抗诉。申诉人徐某某及委托代理人张瀞、吴亚明，被申诉人寇店镇政府出庭应诉负责人朱某佳及委托代理人申志航，示范区管委会委托代理人何某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2023年9月6日，徐某某向河南省洛阳市洛龙区人民法院起诉，请求：1.撤销示范区管委会作出的伊滨管复决字〔2023〕10号行政复议决定书；2.撤销寇店镇政府作出的《自行拆除通知书》和《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》；3.确认寇店镇政府强制拆除徐某某养殖场及地上附着物的行为违法，赔偿徐某某财产损失2822859.08元；4.判令寇店镇政府、示范区管理委员会承担本案案件受理费。

　　河南省洛阳市洛龙区人民法院一审查明，2020年5月1日，徐某某与玉泉谷（北京）商业运营管理有限公司签订《林下养殖合作协议书》一份，约定徐某某在伊滨区寇店镇沙沟村进行养殖。之后，徐某某在案涉地块进行了养殖场建设并从事养殖活动。河南省自然资源执法综合监管系统截图显示：图斑编号/线索编号为41031100041365179，数据来源为2029-2022年土地卫片执法问题，管辖区为洛阳市伊滨区，占地面积2.1亩，占耕地面积2.08亩，占永久基本农田面积2.03亩，下发批次/清单名称2021年卫片。《伊滨区2023年专项整治整改清单（寇店镇）拆除复耕》显示上述图斑编号所属项目名称为寇店镇沙沟养羊场（即徐某某的养羊场），拟整改到位日期为2023年3月25日，该拆除复耕表中共有8家被纳入整改范围，徐某某的养羊场也包含在伊滨经开区（示范区）农村乱占耕地建房问题整治工作领导小组办公室下发的图斑清单中。2023年3月4日，寇店镇政府作出《自行拆除通知书》，载明：徐某某，你单位未办理《乡村建设规划许可证》擅自在寇店镇沙沟村占地约2.1亩建房，此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，属违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，限你单位在收到本通知后3天内将该违法建筑自行拆除，逾期不拆除，本机关将组织力量对该违法建设依法强行拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你承担。特此通知。寇店镇政府因未找到徐某某本人，故于当日将该通知书张贴在养殖场大门前并拍摄照片，见证人在通知书上签字。2023年3月21日，寇店镇政府作出《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》，载明：徐某某未办理《乡村建设规划许可证》，擅自在寇店镇沙沟村占地约2.1亩建房，此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，属违法建设行为。寇店镇人民政府已于2023年3月4日向其下达《自行拆除通知书》，要求其于2023年3月8日前自行拆除违法建筑，但徐某某至今仍未组织拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，经研究，决定对徐某某所建的违法建筑实施强制拆除……特此通告。寇店镇政府于当日将该通告张贴在养殖场大门前并拍摄照片，见证人在通知书上签字。

　　徐某某于2023年5月25日向示范区管委会申请行政复议，申请事项为：1.撤销寇店镇政府作出的《自行拆除通知书》及《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》；2.确认寇店镇政府2023年3月25日强制拆除徐某某养殖场及地上附着物的行为违法。示范区管委会受理该案后，2023年6月6日作出伊滨复答〔2023〕9号《行政复议答复通知书》并送达寇店镇政府。2023年7月24日作出伊滨管复延字〔2023〕第4号《行政复议延期通知书》，向徐某某及寇店镇政府送达。2023年6月20日，寇店镇政府向示范区管委会递交《行政复议答复书》及相关证据材料。示范区管委会经审查、合议，于2023年8月21日作出伊滨管复决字〔2023〕第10号《行政复议决定书》，认为徐某某在未取得有关手续和许可证的前提下占用耕地建设养殖场，寇店镇政府根据全省自然资源卫片图斑专项整治工作要求，依照法律规定向徐某某送达了有关文书，徐某某随后自行拆除了该违法建筑。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持寇店镇政府作出的《自行拆除通知书》《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》。徐某某于2023年8月25日收到示范区管委会邮寄的行政复议决定书。徐某某对寇店镇政府作出的《自行拆除通知书》《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》和复议决定书均不服，提起本案诉讼。

　　另查明，庭审中徐某某称其养殖场的看护房及围墙系寇店镇政府拆除，寇店镇政府称养殖场的看护房及围墙系徐某某自行拆除。徐某某提交的证据为案涉地块拆除后的现场照片，未提交其他相关证据证明寇店镇政府实施拆除养殖场看护房、围墙的行为。寇店镇政府除了提交和徐某某一样的案涉地块拆除后的照片外，另提供有寇店镇政府三名工作人员的情况说明以及挖机司机的证人证言佐证徐某某自行拆除了看护房、围墙等。寇店镇政府庭审中称，在徐某某拆除涉案养殖场的看护房及围墙后，寇店镇政府对案涉2.1亩土地进行了复耕。徐某某在本案诉讼中提出赔偿其经济损失2822859.08元的诉求，该项诉求并未在复议阶段向示范区管委会提出。

　　河南省洛阳市洛龙区人民法院一审认为，本案中，因徐某某的案涉养羊厂占用永久基本农田被河南省自然资源执法综合监管系统拍摄到，伊滨经开区（示范区）农村乱占耕地建房问题整治工作领导小组办公室下发的图斑清单中包含徐某某的养羊场。寇店镇政府根据专项整治活动要求对徐某某下发自行拆除通知及拆除通告，该行为系执行国家政策和决策的行为。我国土地的基本国策是十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，对乱占耕地行为的整治涉及乡村生态与环境的改善以及农民建房权益的公平性和合理性，政策性较强，依法不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受

　　案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故该院对复议事项亦驳回起诉。对于强拆问题，徐某某提供的证据并不能证明寇店镇政府对案涉养殖场实施了强制拆除行为。对于赔偿问题，本案应立足于实质性化解行政争议，徐某某的诉求应优先在政府组织协调下有序解决，如徐某某认为其合法财产受到损害，应当补偿或者赔偿，可向寇店镇政府提出申请进行协商。综上，应依法驳回徐某某的起诉。

　　依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，河南省洛阳市洛龙区人民法院于2024年3月20日作出（2023）豫0311行初167号行政裁定：驳回徐某某的起诉。

　　徐某某不服一审判决，向河南省洛阳市中级人民法院提起上诉，请求：撤销一审判决裁定由河南省洛阳市洛龙区人民法院继续审理本案。

　　河南省洛阳市中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

　　河南省洛阳市中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，寇店镇政府根据河南省自然资源执法综合监管系统拍摄到的卫星图斑及伊滨经开区（示范区）农村乱占耕地建房问题整治工作领导小组办公室下发的图斑清单对徐某某下发自行拆除通知及拆除通告，该行为系执行国家政策和决策的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款的规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。徐某某对原行政行为的起诉不符合行政诉讼的受案范围，一审裁定一并驳回徐某某的起诉正确，依法应予维持。

　　关于强拆及赔偿问题，徐某某提供的证据不足以证明寇店镇政府实施了案涉强制拆除行为，该项诉求事实根据及法律依据不足，一审不予支持，并无不当。

　　洛阳市中级人民法院于2024年6月24日作出（2024）豫03行终00087号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　河南省人民检察院抗诉认为，河南省洛阳市中级人民法院二审裁定适用法律错误。1.寇店镇人民政府作出的《自行拆除通知书》《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》，对徐某某的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号）第一条第二款第（十）项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且不属于法律、司法解释明确规定不可诉的情形，就应当属于人民法院行政诉讼受案范围。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效力的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。行政机关作出的限期拆除通知、通告等文书是否可诉，核心标准在于对当事人权利义务是否产生实际影响。当通知、通告仅系强制拆除前的过程性、阶段性的告知行为，内容上未独立设定终局性权利义务，其法律效果已被后续行政行为所吸收，该通知、通告不产生实际影响，不可诉。但通知、通告认定当事人存在违法建设或私拉乱建等违法行为，并责令当事人在规定的时间内自行拆除违法建设，否则依法强制拆除。此系行政决定，对当事人财产权产生直接、确定的不利后果，属于发生法律效果的行政行为，具有可诉性。本案中，《自行拆除通知》《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》，虽名为通知或通告，其内容主要为责令徐某某三日内拆除违法建筑，除了程序性告知外，还为徐某某设置了积极的作为义务，实际效果等同于行政机关作出的限期拆除的行政决定。寇店镇人民政府在作出上述文书后，没有再作出限期拆除的决定，案涉自行拆除通知及拆除通告的效力未被后续行政行为吸收，上述行政行为一经作出，对徐某某的不利影响已经产生，具有终局性的法律效果，故徐某某有提起诉讼的权利。2.寇店镇人民政府向徐某某下发自行拆除通知书及拆除通告的行为，不属于政策性处理行为，原审法院认定其不属于行政诉讼受案范围适用法律错误。

　　政策性处理行为是行政机关完全依据政策作出决策的行为。其核心要义有两点：一是完全依据。“完全”的理解应当为政策是唯一的行为依据来源，除政策外行政机关无其他作为依据的法源，包括法律、法规、规章。二是“政策”。“政策”应是行政机关自主创设的规范性文件，即规范性文件所调整的事项没有上位法的依据。由此，政策性处理行为可以外化等为“在特定事项缺乏法律、法规、规章时，行政机关仅依据自主创设性的规范性文件作出的行为”。涉及不属于人民法院行政诉讼受案范围的政策性问题，必须要有充分的事实根据和法律、法规、司法解释依据，并且从严把握，不能在对行政机关作出的行政行为定性时随意扩大适用。行政机关依据政策作出的行政行为，人民法院在审查起诉条件时，不能以行政行为涉及政策性背景或对相对人实体权益的合法性存疑为由，直接否定其诉权，而应进行实体审理。只要行政行为实质上对当事人的权利义务产生重大影响，就不能以“政策性”为由排除司法审查。本案中，寇店镇人民政府作出的案涉自行拆除通知及拆除通告的依据为《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对违法建筑的认定依据的是法律法规，并非完全依据“政策”。该行为的性质系依据法律法规作出的行政行为，即使寇店镇人民政府主张其行为系落实全省自然资源卫片图斑专项整治工作要求，也不能迳行认定案涉行为就属于“政策性处理行为”。原审法院认为案涉行为系为执行国家政策作出的政策性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，存在适用法律错误情形。

　　徐某某申诉称，同意检察机关抗诉意见。另补充，1.寇店镇政府作出的行政行为存在严重程序违法，未依据《行政强制法》第三十五条的规定，进行事先书面催告，未告知履行期限方式及相对人享有的陈述权和申辩权。根据该法第四十四条的规定，应在公告期限届满后相对人未自行拆除并等待当事人复议或诉讼期限届满后实施强制拆除。徐某某于2023年5月25日申请行政复议，但寇店镇政府在行政复议尚未结束的情况下，于2023年3月25日实施了强制拆除。2.案涉拆除行为系寇店镇政府强制实施，并非徐某某自行拆除。3.寇店镇政府及示范区管委会应当依法赔偿徐某某的损失。因寇店镇政府未进行现场调查勘验，直接实施拆除行为，导致徐某某现场财产价值无法确定，寇店镇政府应当承担由此导致的不利后果。

　　寇店镇政府辩称，一、案涉《自行拆除通知书》《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》系行政强制执行前的过程性、程序性告知，未对徐某某的权利义务作出终局性处分，不能等同于“限期拆除行政决定”，原审认定其不属于行政诉讼受案范围适用法律正确。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制执行需经催告程序。案涉《自行拆除通知书》及《通告》即为寇店镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，在实施强制拆除前履行的法定告知和催告义务。上述文书虽然在内容上设定了期限，但其核心目的是“催告履行”，而非“作出实体处罚决定”。该行政行为并未直接剥夺徐某某的实体财产（案涉房屋系徐某某本人自行拆除），上述文书的法律效果已被后续的事实行为（徐某某自行拆除）所吸收。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院受案范围。原审法院驳回徐某某的起诉，符合法律规定。二、原审法院认定案涉行政行为具有“政策性”属性，是对特定行政领域司法审查界限的合理界定，适用法律正确。首先，案涉行政行为的依据是河南省自然资源执法综合监管系统的“卫片图斑”以及伊滨区专项整治整改清单。开展卫片执法和农村乱占耕地建房问题整治，系落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的重大政治任务和专项行动。依据《土地管理法》及《基本农田保护条例》，永久基本农田上严禁建设养殖场。其次，政府机关配合国家重大耕地保护政策落实而作出的执法行为，具有较强的行政统筹性和政策导向性。徐某某占用2.03亩永久基本农田违法建设，其行为本身即为法律明令禁止的严重违法行为，依法应当无条件拆除并恢复耕种。原审从司法谦抑性和司法审查与行政权界限的角度出发，认定该行为属于政策性处理行为，并据此裁定驳回徐某某起诉，符合此类案件的裁判精神，避免了行政诉讼程序沦为抵制国家刚性用地政策的工具。三、检察机关未对“徐某某自行拆除”的事实提出抗诉，徐某某请求赔偿损失缺乏事实与法律依据。四、本案争议的实质不仅是行政行为是否可诉，更核心的是对耕地保护政策执行的法律评价问题。徐某某占用基本农田的行为，明显违反了《土地管理法》第三十七条的禁止性规定。寇店镇政府作出的通知、通告，是依法依规履行土地保护职责的阶段性动作；在事实证据充分、执法程序完备的前提下，原审法院从大局出发，作出不予受理的裁定，既是对行政执法权威的尊重，也是对滥用诉权、拖延整治进度行为的有效制止。综上徐某某的再审理由及请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。

　　示范区管委会辩称，一、案涉通知书及通告系执行国家政策的阶段性告知行为，系不可诉的行政行为。二、案涉行政行为系政策性处理行为，不属于行政诉讼受案范围。三、原审裁定认定案涉行政行为不属于行政诉讼受案范围，适用法律正确。四、寇店镇政府作出案涉行政行为的直接动因和依据是上级整治工作领导小组下发的图斑清单和整改要求，而非主动依据《城乡规划法》启动的独立执法程序。五、原审已查明，徐某某提供的证据不足以证明寇店镇政府实施了强制拆除行为，徐某某的赔偿请求缺乏事实基础。且徐某某的养羊场占有永久基本农田，属于违法建设，依法不受法律保护。综上，请求维持原审裁定。

　　本院再审认定的事实与一、二审认定的事实一致。

　　本院再审认为，本案争议焦点为被诉的针对徐某某作出的《自行拆除通知》《寇店镇人民政府关于拆除徐某某违法建筑的通告》及徐某某所主张的强拆行为是否可诉。从案涉拆除通知、拆除通告的内容看，寇店镇政府在上述通知、通告中明确了徐某某违法建设的事实、认定违法所依据的具体法律条文、对违法建筑应自行拆除的自我纠正告知以及行政机关将采取的拆除措施，属于适用法律条文对违法行为进行判断处理的行为，直接确定了徐某某的权利义务，应认定为行政机关的处理决定，对徐某某的权利义务产生直接的法律上的影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，徐某某有权提起本案诉讼。对于徐某某所主张的强拆行为的可诉性问题，应当认为如果存在强制拆除徐某某养殖场建筑物的行为，会直接侵犯徐某某的法律权利和实际利益，徐某某有权提起行政诉讼，至于强拆行为是否存在的争议，可在实体审查中进一步作出认定和处理，并不影响本案整体的处理结果。

　　关于一、二审所称“政策性和决策性行为不可诉”的问题，本院认为，自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，根据该法第六十三条的规定，人民法院审查行政机关行政行为的依据是法律、法规、自治条例和单行条例，并参照规章、规范性文件，“政策和决策”也包含在上述不同层级的规定之中，由法院作为审查的依据或参照，从行政诉讼的逻辑看，行政行为是依据上述不同层级的规定作出的，这些行政行为只要属于行政诉讼法所规定的受案范围，都具有可诉性，关于“政策性和决策性行为不可诉”的意见缺乏律依据，本院不予认可。

　　综上，一、二审裁定适用法律有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第二款，第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2024）豫03行终00087号行政裁定及河南省洛阳市洛龙区人民法院（2023）豫0311行初167号行政裁定；

　　二、指令河南省洛阳市洛龙区人民法院审理本案。

　　审　判　长 王　松

　　审　判　员 姜　浩

　　审　判　员 张　伟

　　二○二六年七月十三日

　　法官助理 秦　静

　　书　记　员 帖海青

　　来源：行政诉讼与行政合规研究