福建高院裁判：关于PPP协议的法律性质及适格被告认定

　　福建高院裁判：关于PPP协议的法律性质及适格被告认定

　　【裁判要旨】

　　1.关于PPP协议的法律性质及适格被告认定

　　政府为实现公共服务目标，授权其职能部门与社会资本方签订的PPP项目合同，属于行政协议。虽由政府职能部门作为签约主体，但若该职能部门系受政府委托签订协议，则委托的政府应作为适格被告，并承担相应法律后果。

　　2.关于起诉期限与诉讼时效的区别适用

　　当事人就行政协议解除后的工程款支付、损失赔偿等财产性权益提出主张，属于“不依法履行、未按约定履行协议”之诉，应参照民事法律规范适用诉讼时效；若未对单方解除协议行为本身提出异议或撤销之诉，则不适用行政诉讼起诉期限。

　　3.关于协议解除方式的认定

　　政府方虽曾发出单方解除通知，但在相对方提出异议后，双方后续共同委托第三方进行工程量核实、协商工程款结算等行为，表明双方已通过协商一致变更了解除方式。因此，应认定为协商解除，而非单方解除。

　　4.关于政府方行政优益权的行使限制

　　行政机关在PPP协议中虽享有行政优益权，但其行使须以充分事实和法律依据为前提。若政府方主张相对方存在资本金未到位、融资未完成等违约事实，应承担举证责任；若举证不足，其没收履约保证金、无偿收回项目等行为即属不当。

　　【裁判文书】

　　福建省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）闽行终254号

　　上诉人（原审原告）某甲公司，住所地福建省莆田市城厢区霞林街道荔城南大道1589号赛博思大厦908室。

　　法定代表人余某，董事长。

　　上诉人（原审被告）莆田市城厢区人民政府，住所地福建省莆田市城厢区。

　　法定代表人王某甲，区长。

　　出庭负责人袁某甲，副区长。

　　被上诉人（原审被告）莆田市城厢区住房和城乡建设局，住所地福建省莆田市城厢区。

　　出庭负责人林某，副局长。

　　原审第三人某乙公司，住所地安徽省合肥市高新技术产业开发区。

　　法定代表人王堤，董事长。

　　委托代理人王某乙，男，该公司法务人员。

　　原审第三人某丙公司，住所地福建省莆田市城厢区。

　　法定代表人许某，董事长。

　　上诉人某甲公司与上诉人莆田市城厢区人民政府（以下简称某区政府）因某甲公司诉某区政府、莆田市城厢区住房和城乡建设局（以下简称城厢区住建局）解除行政协议及行政赔偿一案，不服福建省宁德市中级人民法院（2023）闽09行初20号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，上诉人某甲公司委托代理人，上诉人某区政府出庭负责人袁波、被上诉人城厢区住建局出庭负责人林某、某区政府与城厢区住建局共同委托代理人、原审第三人某乙公司委托代理人，原审第三人某丙公司委托代理人到庭参加诉讼。审理过程中本院组织各方协调，但未能达成调解协议，本案现已审理终结。

　　原审查明如下事实：2017年3月6日，某区政府召开区长办公会议，原则同意城厢区住建局的请示事项，由某丙公司作为业主单位实施农村污水处理一期项目，某戊公司（后更名为某乙公司，以下统称某乙公司）作为项目意向合作单位。2017年3月27日，某区政府与某乙公司签订《合作意向协议书》，双方就城厢区农村污水处理工程(一期)PPP项目达成合作意向，就合作项目范围、运作方式、前期工作等进行约定。2017年11月6日，城厢区住建局作为采购人，向某乙公司发出《成交通知书》，确定其为成交社会资本，投标报价为建筑安装工程费下浮率8.17%、年合理利润率5.96%等。

　　2017年11月21日，城厢区住建局作为甲方，某丙公司作为乙1方，某乙公司作为乙2方，签订《城厢区农村污水处理工程（一期）项目PPP项目合同》（以下简称《项目合同》）。“1.1合同背景和目的”载明，某区政府经物有所值评价及财政承受能力论证，决定采用PPP方式实施城厢区农村污水处理工程（一期）项目，并授权城厢区住建局作为项目实施机构，授权某丙公司作为项目政府出资方代表。“1.6有关合同结构及项目公司约定”载明，中标后由城厢区住建局与某丙公司、某乙公司签署《项目合同》，某丙公司与某乙公司签署《股东协议》，并在《项目合同》签署30个工作日内合资成立项目公司，项目公司设立后，由各方签订承继《项目合同》的补充合同；项目公司成立及补充合同签订后，除法律、法规或合同约定属于某乙公司的权利、义务外，某乙公司的其他所有权利、义务转移给项目公司继受，某乙公司对项目公司履行项目的义务及责任承担连带责任。“3.1项目范围”载明，项目范围包括项目投资、融资、建设（设计和施工）、运营维护、移交及合同约定的其他相关内容。“3.2项目内容”载明，项目新建内容包括污水处理站、配套管网和初期雨水设施，涉及41个村和2个工作园区，包含城厢区华亭镇、常某等的污水收集和处理；项目估算投资总额339,129,400元，其中管网投资281,289,000元，厂区投资57,840,400元。“3.3项目合作期限”载明，项目合作期包括建设期（含前期工作周期）和运营期两个部分，建设期7个月（从城厢区住建局与某乙公司、某丙公司及项目公司签订承继《项目合同》的补充合同之日起开始计算至项目全部完成竣工验收之日为止），包括完成项目设计等前期工作，其中14个村庄必须在2017年12月31日完成工程竣工验收，并达到省级考评标准，每逾期一日，项目公司应当支付违约金每天50,000元，城厢区住建局有权从履约保函扣；运营期为10年（自项目全部竣工验收合格次日至合作期满）；若因自然不可抗力因素或征迁问题导致不能正常施工，需记录统计影响施工进程的天数，由城厢区住建局确认后，按照天数延长相应项目原规定的竣工验收日期，因某乙公司、项目公司原因不能按期开工、竣工验收的，或因项目公司原因延长建设期的，每逾期一日，项目公司应当支付违约金每天50,000元，城厢区住建局有权从保函中直接抵扣，逾期超过两个月，城厢区住建局有权终止合同，无偿收回项目。

　　2017年12月18日，城厢区住建局、某丙公司、某乙公司、某甲公司签订《城厢区农村污水处理工程(一期)项目PPP项目合同补充协议》（以下简称“《补充协议》”），约定某丙公司、某乙公司将《项目合同》项下权利、义务概括转移给某甲公司享有和承担，某乙公司对某甲公司履行《项目合同》及《补充协议》（以下统称案涉PPP协议）承担连带责任。

　　2017年12月26日，某甲公司与某乙公司签订《建设工程施工合同》,约定由某乙公司作为项目的施工单位负责施工。

　　2018年6月21日，监理机构发出工程开工令，载明案涉项目三个片区，即常太片区、灵川及东海片区、华亭及凤办片区的开工日期为2018年6月26日。

　　2019年3月12日，城厢区住建局向某乙公司、某丙公司、某甲公司发出《提前终止合同通知书》，以某乙公司、某甲公司无法完成项目融资、项目资本金未能按时到位、未能在合同约定的竣工验收日期前通知工程竣工验收，属于重大违约为由，要求立即解除案涉PPP协议，没收建设期履约保证金30,000,000元，无偿收回案涉项目。

　　2019年3月14日，某乙公司向城厢区住建局发出《关于<提前终止合同通知书>的复函》，载明相关需协调的问题未得到有效解决导致项目无法依约完工，其愿意继续履行《项目合同》，且城厢区住建局无权单方终止《项目合同》及没收履约保证金。

　　某银行合肥庐阳支行于2018年10月30日向城厢区住建局出具《履约保函》，约定该行就某乙公司履行《项目合同》约定的义务向城厢区住建局承担最高限额为30,000,000元的保证责任。2019年4月8日、2019年4月28日，城厢区住建局向某银行合肥庐阳支行分别发出《索赔通知》《关于立即支付索赔款的函》，以某乙公司重大违约、应没收建设期履约保证金30,000,000元为由，要求该行将上述索赔金额付至指定账户。2019年5月8日，某乙公司向城厢区住建局账户转入30,000,000元，载明用途为履约保证金。同日，城厢区住建局开具收款收据，载明交款项目为履约保证金。

　　2019年3月26日，城厢区住建局、某甲公司、卓建（平潭）实业有限责任公司签订《建设工程咨询合同》，约定城厢区住建局、某甲公司双方经友好协商，决定提前终止案涉PPP协议，该项目现已停止实施。为核实现场工程量，双方共同选定卓建（平潭）实业有限责任公司作为案涉项目（常某、灵川镇、东海镇）内已施工的工程量核实单位。同日，城厢区住建局、某甲公司、福建卓知项目投资顾问有限公司签订《建设工程咨询合同》，约定城厢区住建局、某甲公司共同选定福建卓知项目投资顾问有限公司作为案涉项目（华亭镇、凤凰山街。2019年4月11日，城厢区住建局制定《城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目已完成部分工程验收实施方案（征求意见稿）》，载明定于2019年4月20日组织工程中间验收。此后，某乙公司、某甲公司及相关勘察、设计、监理单位共同出具《中间验收书》，载明城厢区（5个村）、灵川镇（5个村）、华亭镇（18个村）、凤凰山街道（3个村）的污水收集和处理工程，验收结论为“按完工图已完成工程量，通过中间验收”。城厢区住建局、某甲公司及相关监理单位就三个片区。

　　原审认为，本案的争议焦点为：1.本案适格被告系某区政府还是城厢区住建局；2.某甲公司提起本案诉讼是否超过起诉期限或诉讼时效；3.案涉PPP协议是否已解除及合同解除后的各方责任承担问题。

　　一、本案适格被告系某区政府还是城厢区住建局

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”

　　2017年3月27日，某区政府与某乙公司签订《合作意向协议书》，明确载明某区政府拟实施城厢区农村污水处理工程(一期)PPP项目，将项目特许经营权依法进行公开招标，某乙公司积极参与项目实施，双方就合作项目范围、运作方式、前期工作等进行约定。2017年11月21日，某区政府授权城厢区住建局为案涉项目实施机构，与某乙公司签订《项目合同》，合同中亦明确载明上述委托事项。据此，案涉PPP协议系某区政府委托城厢区住建局签订，签订协议的相关法律后果应由某区政府承担。

　　二、某甲公司提起本案诉讼是否超过起诉期限

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案某甲公司并未就行政机关单方解除行政协议行为提起诉讼，其诉请主要围绕合同解除之后的工程款支付及损害赔偿问题，诉讼时效应参照民事法律规范确定。

　　2019年3月12日，城厢区住建局发出《提前终止合同通知书》，要求解除合同；2019年3月14日，某乙公司发出《关于<提前终止合同通知书>的复函》，表示不同意解除合同；2019年3月26日，城厢区住建局及某甲公司在与第三方签订的《建设工程咨询合同》中确认，双方经友好协商，决定提前终止案涉PPP协议。此后，双方就工程中间验收、工程量及工程质量核实等问题进行磋商。城厢区住建局虽在《提前终止合同通知书》中要求无偿收回项目并没收履约保证金，但随后双方签订《建设工程咨询合同》，合同内容表明城厢区住建局已经变更了其单方解除合同的决定；双方此后就工程中间验收及工程量核实等问题进行磋商的行为亦表明城厢区住建局并未拒绝履行合同解除后的工程款支付等义务。在未有证据显示双方就合同解除后的工程款支付期限达成一致意见或城厢区住建局明确表示拒绝支付工程款的情形下，本案诉讼时效在某甲公司提起诉讼之前尚未起算。城厢区住建局主张本案超过起诉期限和诉讼时效，缺乏法律和事实依据。

　　三、案涉PPP协议是否已解除及合同解除后的各方责任承担问题

　　2019年3月12日，城厢区住建局发出《提前终止合同通知书》，要求解除合同；2019年3月14日，某乙公司发出《关于<提前终止合同通知书>的复函》，表示不同意解除合同；2019年3月26日，城厢区住建局及某甲公司在与第三方签订的《建设工程咨询合同》中确认，双方经友好协商，决定提前终止案涉PPP协议。据此，可以确认案涉PPP协议于2019年3月26日经双方协商解除。对于合同解除后，各方当事人的责任承担问题分析评判如下：

　　（一）案涉履约保证金30,000,000元的返还问题

　　《项目合同》第十二节对某乙公司提交建设履约保函事项进行约定，载明建设履约保函作为某乙公司或项目公司履行投资建设义务和其他违约赔偿义务的担保，保函提交时间为中标通知书发出之日起20个工作日，退还时间为竣工验收完成且项目公司递交运营维护保函后，金额为30,000,000元。2018年10月30日，某银行合肥庐阳支行向城厢区住建局出具《履约保函》，约定该行就某乙公司履行《项目合同》约定的义务向城厢区住建局承担最高限额为30,000,000元的保证责任。2019年4月8日、2019年4月28日，城厢区住建局向某银行合肥庐阳支行分别发出《索赔通知》《关于立即支付索赔款的函》，以某乙公司重大违约、应没收建设期履约保证金30,000,000元为由，要求该行将上述索赔金额付至指定账户。2019年5月8日，某乙公司向城厢区住建局账户转入30,000,000元，载明用途为履约保证金。同日，城厢区住建局开具收款收据，载明交款项目为履约保证金。

　　某甲公司主张某区政府、城厢区住建局返还上述履约保证金30,000,000元；某区政府、城厢区住建局则认为，某甲公司无法按时完成项目融资，项目资本金未能按时到位，且未能在合同约定的竣工验收日期前通过竣工验收，存在根本违约，城厢区住建局已经发出《提前终止合同通知书》并没收上述履约保证金。

　　原审法院认为，首先，关于项目资本金是否按时到位问题。《项目合同》约定，项目公司的注册资本为30,000,000元，某丙公司某己公司按照20%和80%的比例，以货币形式出资，在满足金融机构融资条件下按建设进度逐步到位；项目资本金总额约为101,750,000元，某丙公司某己公司分别负责筹集其中的20%和80%，项目公司注册资本金包含在项目资本金总额中；除注册资本金外的项目资本金，应按照批准的建设资金需求计划同步到位。某区政府、城厢区住建局主张某甲公司项目资本金未到位，但并未提交证据证明经批准的建设资金需求计划，也未提交任何财务报表、会计凭证等证据证明某甲公司项目资本金尚未到位。城厢区住建局、某丙公司向某甲公司发送的通知及函件仅能表明单方意见，在缺乏证据印证的情况下，不足以证明其所载情况属实，且上述函件中有部分还载明项目自有资金已按约定配齐。反观某甲公司提交的《验资报告》及转账凭证，该组证据可以证明，某乙公司于2017年12月27日缴存了注册资本金24,000,000元，于2018年5月22日筹集资本金3,770,000元、于2018年5月23日筹集资本金25,151,600元、于2019年1月30日筹集投资款3,523,200元、于2019年3月12日筹集投资款62,336,836元。据此，某区政府、城厢区住建局主张某甲公司项目资本金未能按时到位，缺乏依据，不予采纳。

　　其次，关于项目融资是否按时完成问题。《项目合同》约定，项目资本金以外的其他资金由项目公司通过银行贷款、某乙公司股东借款或其他方式解决；项目资本金与项目融资应按照合同约定的比例以及城厢区住建局下达的项目投资计划、项目公司根据该计划编制的年度资金使用预算和工程进度及时到位。某区政府、城厢区住建局主张某甲公司项目融资未按时完成，但并未提交项目投资计划、年度资金使用预算等以证明工程进度所要求的融资时间节点，也未提交任何财务报表、会计凭证等证据证明某甲公司未按时完成项目融资。城厢区住建局、某丙公司向某甲公司发送的通知及函件仅能表明单方意见，在缺乏证据印证的情况下，不足以证明其所载情况属实。据此，某区政府、城厢区住建局主张某甲公司项目融资未按时完成，缺乏依据，不予采纳。

　　再者，关于项目未依约竣工验收的问题。《项目合同》约定，建设期7个月（从《补充协议》签订之日起开始计算至项目全部完成竣工验收之日为止），包括完成项目设计等前期工作；每逾期一日，某甲公司应支付违约金50,000元，城厢区住建局有权从履约保函中直接抵扣；因城厢区住建局违反合同约定导致的建设期延误，经城厢区住建局确认后可延长项目合作期。《补充协议》于2017年12月18日签订，至城厢区住建局于2019年3月12日发出《提前终止合同通知书》，建设期已远超7个月，某甲公司也未提交证据证明其曾提出延期申请并经审核确认，上述事实表明，某甲公司存在未依约竣工验收的情形。但同时，某甲公司提交的相关证据亦能证明城厢区住建局存在违反合同义务的行为，该行为也影响了工程建设进度。《项目合同》约定，城厢区住建局负责项目征地拆迁工作，需为项目实现净地。某甲公司提交的证据13中的4份落款时间分别为2018年3月16日、2018年3月30日、2018年5月10日、2018年6月1日的《会议纪要》所载工程进展情况表明，征地问题尚需加大力度推进，部分永久征地未交付，污水主管网施工受到村民阻挠、镇领导出面协调无果；某平台聊天记录截图表明，某甲公司工作人员于2018年9月10日、2019年2月28日、2019年3月1日、2019年3月4日等不同时间，均有向城厢区住某村。对于上述问题，城厢区住建局并未举证反驳或提交证据证明其已妥善解决，其提交的部分建设用地移交表亦不足以表明其履行了征地拆迁的合同义务。故可认定，城厢区住建局直至其发出终止合同通知之前，仍未完成征地拆迁工作，影响了工程进度。据此，某区政府、城厢区住建局以某甲公司未能依约竣工验收为由没收履约保证金，缺乏依据，不予采纳。某甲公司诉请某区政府返还履约保证金并自起诉之日起按照全国银行间同业拆借中心公布的市场报价利率标准支付利息，应予支持。

　　（二）原告主张被告支付工程建设费用是否有依据的问题

　　某甲公司主张，某区政府、城厢区住建局拒绝办理结算确认手续，其自行委托第三方对现场费用进行结算，计算得出工程建设费用109,064,170元、工程建设其他费用19,878,400元，某区政府、城厢区住建局应予支付，并应自起诉之日起按同期贷款市场报价利率标准支付利息。

　　某区政府、城厢区住建局认为，某甲公司无法按时完成项目融资，项目资本金未能按时到位，且未能在合同约定的竣工验收日期前通过工程竣工验收等，城厢区住建局有权解除合同并无偿收回项目；即便需要支付回购款，在工程建设费用未经财政部门评审的情况下，某甲公司要求支付款项的条件也不具备。

　　原审法院认为，首先，关于工程建设费用及工程建设其他费用应否支付的问题。根据上述第一个争议焦点的分析，某区政府、城厢区住建局关于某甲公司存在根本违约，其有权无偿收回项目的主张，缺乏依据，不能得到支持。案涉PPP协议于2019年3月26日经双方协商终止，某区政府、城厢区住建局收回了已施工工程，对于工程建设费用及其他费用，应当按照合同约定予以支付。

　　其次，关于该部分费用如何确定的问题。鉴于《项目合同》“第十八节提前终止及终止后处理机制”中并未就双方协商解除情形下某甲公司的工程费用如何确定进行约定，故该问题可根据《项目合同》“第十一节付费机制”予以确定。《项目合同》“11.1.2工程费用的确定”约定，项目工程费用，是指符合质量标准的配套管网、污水处理站以及初期雨水设施等的建设工程费用的总额，按照合同附件1【建设工程费用的编制和审核】确定。合同附件1【建设工程费用的编制和审核】对建筑安装工程费、工程建设其他费用如何确定进行了约定，并约定建筑安装工程费最终以某中心出具的评审报告为准，工程建设其他费用以某区政府认可的实际发生金额为准。但根据某甲公司提交的邮单显示，其曾于2021年4月向城厢区住建局邮寄工程结算文件，被拒收；本案审理过程中，某区政府、城厢区住建局确认财政评审的合理期限为30个工作日，某甲公司分别于2023年6月5日、2023年7月17日向某区政府、城厢区住建局移交结算文件，某区政府、城厢区住建局于合理期限届满后，仍未出具评审结论，且其关于无法出具评审结论的原因在于工程量未经确认亦不符合客观事实，故本案可依某甲公司的申请启动司法鉴定以确定相关费用。

　　关于工程建设费用的具体数额问题。原审法院采用随机摇号和鉴定机构竞标相结合的方式确定某庚公司作为鉴定机构，该公司出具《工程造价鉴定意见书》，载明工程建设费用70,845,187元、工程建设其他费用11,636,646元。双方当事人就上述鉴定意见提出了质证意见，原审法院综合认证如下：1.城厢区住建局主张鉴定机构仅依据单方图纸计算造价金额，不符合鉴定规范。案涉项目虽中途停工，但城厢区住建局与某甲公司已共同委托第三方现场核实工程量，并确认最终数据作为结算依据。鉴定机构根据各方确认的工程量计算造价，并无不当。2.城厢区住建局以案涉工程质量未经核实为由，要求进行现场勘验或鉴定。某甲公司与城厢区住建局已于2019年4月就中间验收问题协商一致。2019年4月11日，城厢区住建局制定《城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目已完成部分工程验收实施方案（征求意见稿）》，载明定于2019年4月20日组织工程中间验收。此后，某乙公司、某甲公司及相关勘察、设计、监理单位共同出具《中间验收书》，确认“按完工图已完成工程量，通过中间验收”。此种情况下，城厢区住建局申请现场勘验或鉴定工程质量，缺乏依据。此外，双方于2019年3月协商终止合同，某甲公司退出项目建设，城厢区住建局组织他人继续施工，相关项目也已投入使用，此时再就原施工质量进行鉴定，也已失去客观基础。3.城厢区住建局认为“费率按下浮8.17%调整”不符合实际。案涉《成交通知书》及《项目合同》明确约定建筑安装工程费下浮率为8.17%，鉴定机构据此调整费率，依据充分，城厢区住建局的上述质疑，没有依据。4.某甲公司认为工程量应当以“2019年审核工程量”为基准计算。双方当事人于2019年确认工程量，此后又于2021年核减相应工程量，鉴定机构根据双方确认的最终工程量进行计算，并无不当。5.关于工程建设其他费用，《项目合同》中约定了该部分费用的范围，鉴定机构在上述约定范围内，核对发票和合同，发票金额少于合同的，按发票金额计入，据此确定具体数额，并无不当。某甲公司主张监理费、设计费按照合同金额计取，建设单位管理费按1,515,200元计取，但案涉工程中途停工，某甲公司并未举证部分费用在停工之前已经发生，其主张不予支持。据此，本案鉴定机构根据双方签订的《项目合同》所约定工程范围及计价方式，结合双方确认的工程量及相关合同、票据等，鉴定得出工程建设费用70,845,187元、工程建设其他费用11,636,646元，依据充分，应予采纳。双方当事人的异议意见，均缺乏依据，不予采纳。

　　综上，案涉工程建设费用70,845,187元、工程建设其他费用11,636,646元，某区政府应予支付。鉴于案涉工程提前终止，双方并未约定付款时间，工程款亦未结算，某甲公司主张某区政府自起诉之日起按照全国银行间同业拆借中心公布的市场报价利率标准支付利息，符合法律规定，应予支持。

　　（三）原告主张被告支付剩余材料损失费等是否有依据的问题

　　某甲公司主张，某区政府、城厢区住建局应当支付以下费用：剩余材料损失费及终止后项目管理费8,306,800元，已投入的资金占用利息19,567,510.06元，停窝工损失1,899,700元及利息，提前解除合同所导致的预期利润损失15,946,125.99元，鉴定费529,745.83元。

　　某区政府、城厢区住建局认为，某甲公司存在根本违约，其主张上述费用，缺乏事实和法律依据。

　　原审法院认为，首先，某甲公司提交的证据不足以证明其存在剩余材料损失、停窝工损失等具体数额。其次，即便其存在相关损失，从合同履行过程中双方往来函件以及相应行为可以看出，虽然城厢区住建局未完成征地拆迁工作一定程度上影响了工程进度，但某甲公司在合同签订后一年多的时间里仅完成部分工程是合同解除的主要原因。此种情况下，某甲公司主张对方支付剩余材料损失费及项目管理费、投入资金占用利息、赔偿停窝工损失、预期利润损失、鉴定费损失等，缺乏依据，其上述主张，不予支持。

　　综上所述，案涉PPP协议系某区政府委托城厢区住建局签订，签订协议的相关法律后果应由某区政府承担。双方当事人于2019年3月26日在与第三方签订的《建设工程咨询合同》中确认，经友好协商，决定提前终止案涉PPP协议。据此，可以确认案涉PPP协议于2019年3月26日解除。某甲公司在合同已经协商解除的情况下，又诉请判令解除合同，没有法律依据。合同解除之后，当事人可以根据履行情况和合同性质，请求恢复原状或采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。某甲公司已施工完成部分工程，某区政府予以接收，双方就已完工部分进行中间验收并确认工程量。该部分的工程建设费用70,845,187元、工程建设其他费用11,636,646元，某区政府应予支付，并应自起诉之日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息至实际付清之日止。结合考虑双方在合同履行过程中存在的违约行为及性质，过错程度，对合同解除产生的影响等因素，某甲公司主张某区政府返还履约保证金并自起诉之日起按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息，依据充分，应予支持；某甲公司主张某区政府支付剩余材料损失费及项目管理费、投入资金占用利息、赔偿损失等，缺乏依据，不予支持。某区政府主张其并非适格被告、某甲公司的起诉超过起诉期限和诉讼时效、其有权没收案涉工程及保证金等，均缺乏依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第四条第二款、第二十五条、第二十七条，《中华人民共和国民法典》第一百八十八条的规定，判决如下：1.被告某区政府应于本判决生效之日起三十日内向原告某甲公司支付工程建设费用70,845,187元、工程建设其他费用11,636,646元及利息（以82,481,833元为基数，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，从2022年7月20日起至款项付清之日止）；2.被告某区政府应于本判决生效之日起三十日内向原告某甲公司返还履约保证金30,000,000元及利息（以30,000,000元为基数，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，从2022年7月20日起至款项付清之日止）；3.驳回原告某甲公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告某区政府负担。

　　某甲公司不服一审判决，提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决第三项，并在一审判决的基础上支持上诉人关于“剩余材料损失费用以及终止后项目管理费”、“项目公司已投入的资金占用利息”、“现场停窝工损失费”、“提前解除合同所导致的预期利润损失”；2.本案诉讼费用（包括但不限于一审、二审诉讼费，鉴定费用等）由被上诉人某区政府、城厢区住建局承担。其主要理由为：1.一审法院错误认定了导致案涉PPP协议无法继续履行的实际原因，并据此对上诉人提出的“剩余材料损失费用以及终止后项目管理费”、“项目公司已投入的资金占用利息”、“现场停窝工损失费”、“提前解除合同所导致的预期利润损失”、“鉴定费”主张不予支持，存在错误。首先，一审法院对于被上诉人所提上诉人存在“项目资本金未按时到位”以及“项目融资未按时完成”的违约情形之认定及论述符合客观事实。其次，被上诉人违约行为导致某甲公司仅完成部分工程及“项目未依约竣工验收”之后果的发生。再次，被上诉人单方提出的解除案涉PPP协议之理由均缺乏事实依据，且被上诉人在合同履行过程中自身就存在违反合同义务行为。因此，被上诉人行使合同单方解除权并擅自委托其他第三方进场施工的行为应认定属于根本违约，而由此造成的后果及相关责任、损失均应由被上诉人承担。2.一审法院遗漏认定“工程建设其他费用”中的部分监理费、设计费之金额。依据《项目合同》附件1约定，“建设单位管理费”应当根据实际发生的费用计取，且讼争PPP项目已经提前终止，对应的监理、设计合同均已签订，并实际履行，合同相对方可依据合同约定向上诉人主张欠付部分的合同款项。按照发票金额认定工程建设其他费用项下的全部监理费、设计费明显不妥，应按照对应的合同金额计取。3.一审法院认定案涉PPP协议系于2019年3月26日经双方协商解除与实际情况不符。在案相关证据可以表明合同双方于2019年5月仍就案涉PPP协议的继续履行达成了一致意见。而最终导致案涉PPP协议实质无法履行的原因系被上诉人擅自委托第三方对讼争项目予以施工，导致合同目的无法实现。

　　某区政府答辩称，城厢区住建局作为行政协议的政府方，依法享有行政优益权，有权单方解除行政协议，《提前终止合同通知书》已经发生法律效力，双方权利义务应按照通知书执行，某甲公司的上诉请求不能成立，请求驳回。主要理由为：1.本案双方均不认可案涉PPP协议“于2019年3月26日经双方协商解除”，案涉PPP协议实际于2019年3月12日经城厢区住建局发出《提前终止合同通知书》之日即依法解除，上诉人对该解除通知也未在法定期限内提起诉讼，故该解除通知行为已经发生法律效力。由于某乙公司及某甲公司存在未能按照《项目合同》约定完成项目融资、项目资本金未按时到位及未能在合同约定竣工验收日期前通过工程竣工验收等违约情形，导致合同目的无法实现，故城厢区住建局依约有权单方解除案涉PPP协议。同时，在行政协议法律关系中，行政机关依法享有行政优益权，为了公共利益需要，亦有权单方解除或变更案涉PPP协议。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，某甲公司对行政机关解除行政协议的行政行为不服，应当在法定起诉期限内提起诉讼。某甲公司于2022年7月13日提起本案诉讼，明显超过了起诉期限。2.因某甲公司未在法定起诉期限内就某区政府作出的《提前终止合同通知书》提起行政诉讼，故依据行政行为公定力原则，该行政行为即被推定为合法、有效。一审判决否定该行政行为法律效力，违背了行政行为公定力原则，也超出本案审理范围。同时，仅仅从本案查明事实上看，足以证明某甲公司的项目资本金、融资均未按时到位，这也是导致整个项目未能按时竣工验收的根本原因，故一审推翻《提前终止合同通知书》认定的违约情形与事实不符。3.某甲公司主张的“剩余材料损失费用以及终止后项目管理费”、“项目公司已投入的资金占用利息”、“现场停窝工损失费”、“提前解除合同所导致的预期利润损失”及“鉴定费”等，均缺乏事实和法律依据。

　　某区政府不服一审判决，提起上诉，请求：1.撤销一审判决，裁定驳回某甲公司对某区政府的起诉，或改判驳回某甲公司对某区政府的诉讼请求；2.本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人某甲公司负担。其主要理由为：1.某区政府不是本案适格被告，一审判决将城厢区住建局在职能范围内签订的特许经营协议当作行政委托关系，认定事实及适用法律存在错误。城厢区住建局是部门规章规定的“负责有关特许经营项目事实和监督管理工作”的行政机关，其签订特许经营协议的行为是履行自身职能的行为，不是受托实施的行政行为，故城厢区住建局是本案适格被告主体。一审判决案涉PPP协议的法律后果由某区政府承担，违反了合同相对性原则。2.城厢区住建局于2019年3月12日单方发出《提前终止合同通知书》，单方解除案涉PPP协议，某甲公司对未在法定一年起诉期限内对该行为提起诉讼，依法应驳回起诉。一审混淆了起诉期限和诉讼时效的不同概念，在城厢区住建局《提前终止合同通知书》未被依法撤销的情况下，各方应依照生效的通知书确定权利义务，本案不存在适用诉讼时效的空间。3.案涉PPP协议自城厢区住建局于2019年3月12日发出《提前终止合同通知书》之日即依法解除，一审认定案涉PPP协议“于2019年3月26日经双方协商解除”缺乏事实依据，也与双方真实意思表示相悖。一审认定“城厢区住建局已经变更了其单方解除合同的决定”缺乏事实依据，城厢区住建局始终没有变更或撤回单方解除合同的决定。4.在某甲公司没有对《提前终止合同通知书》提起撤销之诉的情况下，一审判决对各方履行案涉PPP协议的责任进行分析认定（即对该通知书合法性的审查认定），超过了本案审查范围，也违反了行政诉讼证据规定。5.在案相关证据可以证明某甲公司在履约过程中存在着项目资本金未按时到位、项目融资未按时完成、未在建设期内按时竣工等违约行为，故一审对各方责任的认定明显错误，判决返还建设期履约保证金30,000,000元及利息，缺少事实和法律依据。6.在《提前终止合同通知书》未被依法撤销的情况下，且第三方检测报告证明某甲公司未按图施工的情况下，一审仍然按《工程造价鉴定意见书》载明的金额判决由某区政府支付工程建设费用、工程建设其他费用及利息，缺乏事实和法律依据。

　　某甲公司答辩称，某区政府的上诉请求与理由没有法律依据，依法应予驳回。其主要理由为：1.一审法院认定某区政府系本案适格被告，且案涉PPP协议的相关责任、后果应由某区政府承担符合本案所涉事实及法律规定。2.本案诉讼并未超过起诉期限。首先，答辩人在2019年3月14日即就城厢区住建局的《提前终止合同通知书》提出异议，且城厢区住建局未进行答复。其次，双方在2019年3月12日之后达成继续履行合同的意思表示，并实际完成了合同项下的履约保证金续交行为。再次，案涉各方在经历一系列程序后，最终通过司法鉴定才确定案涉PPP项目回购款金额，故在回购款金额确定前不存在诉讼时效起算问题。最后，答辩人就案涉PPP项目在2021、2022年度仍有开展工程款结算、核量工作。故本案不存在“起诉期限”或“诉讼时效”之问题。3.一审法院不存在“超出本案审查范围”审理、判决案件的情况。4.答辩人不存在根本性违约。自有资金部分项目公司按建设进度已经超额到位。《项目合同》并未对债务性融资的到位期限进行明确规定，债务性融资受国家政策及政府提前终止合同等因素影响而未能完成，并非答辩人原因导致。且根据《项目合同》规定，债务性融资政府方有义务予以协助，且法律、政策变更带来的风险由政府承担。在案证据可以证明项目延误原因之一是政府未按工期计划完成征地，政府方单方将工期延误责任归咎于答辩人与实际情况不符。5.答辩人已就项目回购款金额中漏算、错算部分提起上诉。上诉人所提工程质量问题、尚未竣工验收等问题，均无事实及法律依据。6.城厢区住建局就一审判决未提出上诉，应当视为其已经认可了一审判决，可以进一步证明答辩人的观点。

　　某丙公司答辩称：1.某丙公司作为案涉项目的政府出资人代表，二审法院应当依法保护该公司合法权益不受侵害。该公司已经按照约定履行了义务。依据案涉PPP协议，城厢区住建局没收某甲公司建设期履约担保和（或）运营期履约担保，并按确定付费额85%向某甲公司收购本项目，其余的15%作为某甲公司对城厢区住建局的赔偿。因任何原因解除合同，均应保护某丙公司的合法权益。2.依据股东协议约定，案涉PPP协议依法解除的，某辛公司应对某丙公司累计回收的资金少于实缴出资额的差额部分进行补足。

　　城厢区住建局答辩意见与城厢区。

　　某乙公司答辩意见与某甲公司一致。

　　一审中各方提交的证据，均已随案移送本院。经审查，所有证据均经过举证、质证。对一审查明事实，本院予以确认。

　　二审中，上诉人某甲公司补充提交了3组新证据：证据a1.某市政府官方网站2018年9月21日转载的《新华社：“人水和谐”的生动实践——福建莆田木某治理纪实》，拟证明：1.2018年下半年以来，政府方因木某流域治理工作需要，对案涉PPP项目的污水处理工作思路发生了变化，出现了不确定性，其中主要涉及是否变更原设计方案中将污水经处理达标后向木某或其支流排放的基本设计理念，故政府方在推进项目实施过程中因可能存在重大方案变更等不确定性而采取消极方式对待本项目。证据a2.化粪池建设验收表（部分），拟证明某甲公司为配合政府方完成省市考评，在场站征地未明确的情况下提前进行部分考评地区（涉及3800多户）入户化粪池的施工，并在2017年12月前全部完成。证据a3.2018年1月28日某甲公司向城厢区住建局发出的《关于城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目污水处理站及泵站用地征迁联系函》，拟证明：1.某甲公司在函中明确陈述了2017年先行施工的模式客观上是不规范、不合理的，因此从2018年2月份起项目公司无法继续参照2017年先行施工模式开展施工的具体理由；2.城厢区住建局认同联系函之观点，并在收到联系函后就向各村镇发函要求推进征地工作；3.政府方征地工作一直未解决。

　　某区政府经质证，对证据a1真实性无异议，但对证明内容有异议，某甲公司实施项目期间，设计方案并没有变更；对证据a2真实性无异议，但对证明对象不认可，建设任务不仅仅是化粪池，还有管网，某甲公司2018年停工后，2018年6月仍有11个村未复工；对证据a3真实性无异议，对证明对象有异议，泵站征地在2018年3月、7月、8月已经移交某甲公司，但某甲公司都未动工建设。

　　城厢区住建局对某甲公司补充提交3组证据的质证意见与城厢区。

　　某乙公司经质证，对某甲公司补充提交3组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

　　某丙公司经质证，对某甲公司补充提交的证据a1关联性有异议，与本案无关；对证据a2、a3真实性、合法性、关联性均无异议。

　　二审中，上诉人某区政府补充提交3组新证据：证据b1.《城厢区农村污水PPP项目终止后剩余工程量汇总表》，华亭镇、灵川镇、东海镇、常某、凤凰山街道的城厢区农村污水PPP项目终止后剩余工程量的施工工程款及材料采购款分表，相关中标结果公示31份，及某区政府官网2020年7月6日刊载的文章《城厢区统筹推进农村污水设施和污水治理新模式建设》，拟证明案涉PPP合同终止后，剩余的城厢区农村污水工程采取由相关镇政府（街道办）统一采购材料，各村委会公开招标施工单位的方式进行建设，已经支付工程款170,316,794.78元，还未支付的工程款金额尚未审计出来。证据b2.莆田市城厢区农村污水处理工程（一期）华亭、凤办片区《监理月报》第四期—第十四期（时间跨度：2018年3月1日—2019年1月31日）及2018年7月6日某壬公司致某丙公司《关于莆田市城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目华亭、凤办片区施工单位存在问题的函》，拟证明案涉项目严重滞后，某甲公司未按工期建设。证据b3.2019年5月8日城厢区住建局向某乙公司发的《函》（莆城建函〔2019〕67号），拟证明2019年3月城厢区住建局向某银行合肥庐阳支行发出索赔通知后，因为某乙公司以现金支付方式替代银行索赔，城厢区住建局同意变更索赔方式，由某乙公司以3000万元的现金方式将建设期履约保证金汇入指定账户，该局收到后三日内撤回索赔通知。

　　某甲公司经质证，认为证据b1系单方统计及制作，真实性、合法性、关联性均不予认可，同时从该组证据可以看出原来案涉项目设计的污水处理是每村收集后，就近直接处理后向河流排放，在2019年新的招标施工方案中改为往市政管网抽水，和原来的方案发生了变化；对证据b2证明对象有异议，其所列证明对象不符合实际；对证据b3证明对象不予认可，城厢区住建局收到的3000万建设期履约保证金非罚没款。

　　城厢区住建局经质证，对某区政府补充提交3组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

　　某乙公司经质证，对某区政府补充提交3组证据的质证意见与某甲公司一致。

　　某丙公司经质证，对某区政府补充提交3组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

　　本院经审查，对上诉人某甲公司补充提交了3组新证据中的证据a1的真实性、合法性予以确认，对关联性不予确认；对证据a2、a3的真实性、合法性、关联性均予以确认；对上诉人某区政府补充提交3组新证据中的证据b1，因其系单方制作且未经审计，故对该组证据的真实性不予认可，对证据b2、b3的真实性、合法性、关联性均予以确认。

　　本院认为，本案二审争议焦点为：1.某区政府是否为本案适格被告；2.某甲公司提起本案诉讼时是否已经超过起诉期限或诉讼时效；3.案涉PPP协议是否已经于2019年3月26日协商解除；4.案涉PPP协议解除后的各方责任承担问题。现对争议焦点逐次分析认定如下：

　　（一）某区政府是否为本案适格被告

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”；第二条第六项规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；……”；第四条第二款规定“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”

　　本案中，某区政府经物有所值评价及财政承受能力论证，决定采用PPP方式（即政府和社会资本合作方式）实施莆田市城厢区农村污水处理工程（一期）项目（即案涉项目），授权城厢区住建局作为项目实施机构，授权某丙公司作为政府出资人代表，经公开招标方式选择某乙公司为中标方，并由城厢区住建局、某丙公司、某乙公司上述三方共同签订了《项目合同》，后上述三方加某甲公司又共同签订《补充协议》。故案涉PPP协议法律性质为行政协议，某区政府虽非PPP协议的缔约方，但作为委托人，系本案适格被告，并应由其承担相应法律后果。对某区政府关于其非本案适格被告的主张，不予支持。

　　（二）某甲公司提起本案诉讼时是否已经超过起诉期限或诉讼时效

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”

　　本案中，某甲公司的诉讼请求主要包括解除案涉PPP协议及合同解除后的损失赔偿两个方面，而并未对城厢区住建局单方解除案涉PPP协议提起诉讼，故本案应适用民事诉讼时效，而非行政诉讼起诉期限。本案争议因2019年3月案涉PPP协议提前终止而引发，但后续城厢区住建局与某甲公司就工程已施工的工程量共同进行核实，形成《中间验收报告》，2020年、2021年双方又对工程量进行核减，并确认以核实最终工程量作为结算依据，可知双方就工程结算问题一直处于磋商过程中。此外，2019年12月12日某乙公司给城厢区住建局发出的《关于抓紧做好原农村污水处理工程（一期）PPP项目破损路面修复工作通知回复》中，某乙公司也明确提出“……请贵局酌情考虑，某癸公司（某甲公司）指定工程结算工作推进流程、及时支付有关工程款项……”故某甲公司于2022年7月提起本案诉讼时，未超过民事诉讼时效。

　　（三）案涉PPP协议是否已于2019年3月26日协商解除

　　本案中，虽然城厢区住建局于2019年3月12日向某甲公司、某乙公司、某丙公司发出《提前终止合同通知书》，通知立即解除案涉PPP协议，但2019年3月14日，某乙公司即向城厢区住建局发出《关于<提前终止合同通知书>的复函》，主张城厢区住建局无权单方终止案涉PPP协议，并表示如果该局坚持提前终止案涉PPP协议，该公司愿意本着友好协商原则，共同商讨合同终止方案。后续城厢区住建局（甲方）、卓建（平潭）实业责任有限公司（乙方）、某甲公司（丙方）又签订《建设工程咨询合同》，其中明确约定“甲丙双方经过友好协商，决定提前终止莆田市城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目合同及补充协议，该PPP项目现已停止实施。”该合同约定自2019年3月26日开始实施。故某甲公司关于起诉前案涉PPP协议仍未解除，及某区政府、城厢区住建局关于案涉PPP协议已经于2019年3月12日被政府方单方解除的主张，均缺乏事实及法律依据。原审认定案涉PPP协议于2019年3月26日经协商解除，并无不当。

　　（四）案涉PPP协议解除后的各方责任承担问题

　　1.建设期履约保证金问题

　　《项目合同》12.1.1条约定了建设履约保函，金额为3000万元作为某乙公司或项目公司（某甲公司）履行本合同下的投资建设义务[包括但不限于项目建设资金到位、开工节点、竣（完）工验收节点、重大工程质量事故或安全责任事故、运营维护保函提交等]和其他违约赔偿义务的担保。2018年10月30日，某银行合肥庐阳支行向城厢区住建局出具《履约保函》。2019年4月8日、2019年4月28日，城厢区住建局向某银行合肥庐阳支行分别发出《索赔通知》《关于立即支付索赔款的函》，以某乙公司项目资本金未能按时到位，无法按时完成项目融资，未能在合同约定的竣工验收日期前通知工程竣工验收，均属重大违约行为为由，要求该行按《履约保函》约定将索赔金额3000万一次性付至指定账户。2019年5月8日，某乙公司向城厢区住建局账户转入3000万元，载明用途为“城厢区农村污水处理工程（一期）履约保证金”。同日，城厢区住建局开具收款收据，载明交款项目为履约保证金。本案中，某甲公司诉请返还履约保证金3000万元，并自起诉之日起支付相应利息。

　　本院认为，《项目合同》5.1.3条约定项目投资总额估算33912.94万元，最终的投资结算总额不得超过估算投资总额。项目资本金为项目建设投资额的30%，总额约为10175万元。5.1.4条约定10175万元项目资本金中，某A公司负责筹集其中20%，某乙公司负责筹集其中80%。注册资本金包含在项目资本金当中。项目资本金除注册资本金外的项目资本金，应按照批准的建设资金需求计划同步到位。经查，《项目合同》未对注册资本金以外的项目资本金到位计划等进行明确约定。某区政府、城厢区住建局亦未能提交充分证据证明各方后续对项目资本金到位时间或进度进行明确约定。而根据某甲公司提交的《某甲公司验资报告》及相关转账凭证等相关证据，可知截至2019年3月12日，某乙公司及某丙公司对某甲公司的项目资本金（包注册资本金）已经足额到位。故某区政府、城厢区住建局关于某乙公司项目资本金未能按时到位的主张不成立。

　　《项目合同》5.1.5条约定，项目资本金以外的其他资金（项目负债性资金）由项目公司通过银行贷款、某乙公司股东借款或其他方式解决。不管项目公司能否完成项目融资，某乙公司均应负责该项资金融资，并确保项目的顺利进行。经查，《项目合同》未对项目融资到位时间进行明确约定。某区政府、城厢区住建局亦未能提交各方对项目融资到位时间或进度进行补充约定，或某甲公司、某乙公司无法完成项目融资任务的充分证据。故某区政府、城厢区住建局关于某甲公司、某乙公司项目无法完成项目融资的主张不成立。

　　《项目合同》3.3.1条约定，建设期7个月（从《补充协议》签订之日起开始计算至项目全部完成竣工验收之日为止）。3.3.2条约定，若因自然不可抗力因素等或征迁问题导致不能正常施工，需记录统计影响施工进程天数，由城厢区住建局确认后，按照天数延长相应竣工验收日期。因项目公司或某乙公司原因导致延期的，每逾期一日，项目公司向城厢区住建局支付违约金5万元，甲方有权从建设期履约保函中直接抵扣，抵扣不足另行支付，如逾期超过2个月，城厢区住建局有权终止本合同，无偿收回本项目。经查，本案中，某甲公司2017年12月18日签订《补充协议》，并于当月开始实际施工，至2019年3月26日案涉PPP协议解除时，项目仍未竣工验收，且未有在案证据证明某甲公司、某乙公司有向城厢区住建局申请延期并获得批准，或各方经协商确定延期，故某甲公司存在未依约竣工验收情形。

　　《项目合同》6.1条规定，城厢区住建局将污水处理站用地以无偿方式提供给项目公司建设运营，配套管网的建设用地由城厢区住建局协助项目公司获得通行权和铺设权。6.2条规定，城厢区住建局或其他城厢区，由于非项目公司特殊原因确实无法及时净地的，应重新确定完成时限。7.2.2条规定，因城厢区住建局原因未能及时完成征地拆迁工作而使本项目无法按时开工，城厢区住建局应顺延建设期。而某甲公司提交的《关于抓紧征迁城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目污水处理场站建设用地的函》《关于城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目污水处理场站及泵站用地征迁联系函》《关于城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目污水处理中心厂选址有关问题的纪要》《关于城厢区农村污水处理工程（一期）PPP项目推进相关问题的备忘录》、一系列《会议纪要》（城厢区住建局参会）、灵川镇PPP施工某平台群聊天记录截图等证据，可以证明案涉PPP协议履行期间存在着征地、交地进度滞后，污水主管网施工受阻且政府方未能及时协调等问题，且其中部分问题直至2019年3月12日城厢区住建局发出《提前终止合同通知书》时仍未解决。因此，城厢区住建局作为城厢区，在履行案涉PPP协议过程中，亦存在违约行为，对案涉PPP项目未能按计划竣工验收负有一定责任。而作为行政协议一方主体的行政机关，在履约过程中对诚实信用原则的遵循较之行政相对人，需更加严格。城厢区住建局、城厢区，以项目资本金未能按时到位，无法按时完成项目融资，未能在合同约定的竣工验收日期前通知工程竣工验收等理由，直接没收某甲公司3000万建设期履约保证金，明显不当。

　　故本案中，城厢区住建局没收3000万建设期履约保证金缺乏充分事实及法律依据。原审判决某区政府返还该履约保证金，并自起诉之日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息，并无不当。

　　2.工程建设费用问题

　　虽然城厢区住建局在2019年3月12日发出的《提前终止合同通知书》中主张解除案涉PPP协议，并无偿收回本项目。但某乙公司在2019年3月14日发出的《关于<提前终止合同通知书>的复函》中，表示不予接受，并提出如果城厢区住建局坚持提前终止案涉PPP协议，该公司愿意本着友好协商原则，共同商讨合同终止方案。后城厢区住建局、某甲公司等又签订《建设工程咨询合同》，协商终止案涉PPP协议，并对已施工工程量进行核实。后在核实工程量基础上，城厢区住建局、某甲公司、项目监理方又共同签字确认以最终工程量作为结算依据。因此，案涉PPP协议协商解除后，某区政府应就某甲公司已完成并经核实的工程量，支付建设费用。

　　《项目合同》附件1约定，建安费用结算最终以某中心最终出具的评审报告为准，工程建设其他费用以某区政府认可的实际发生金额为准，建设期利息按照实际投资额和约定方法计算。此外，还约定中标建筑安装工程费下浮率为8.17%。经查，案涉PPP协议协商中止后，各方并未就建设工程费用具体金额进行协商明确。2021年4月，某甲公司向城厢区住建局邮寄工程结算文件，被拒收。本案一审期间，某甲公司又分别向某区政府、城厢区住建局移交结算文件，但均未能取得评审结论。后经某甲公司申请并征求各方当事人同意，原审法院采用随机摇号和鉴定机构竞标相结合的方式确定某庚公司作为鉴定机构，该公司出具《工程造价鉴定意见书》，确认案涉工程建设费用为70,845,187元（已下浮8.17%）、工程建设其他费用11,636,646元。经审查，上述鉴定结论依据充分、合理，原审予以确认，并无不当。因案涉PPP协议已协商解除，且双方未就工程建设费用及工程建设其他费用进行结算，故原审判决某区政府向某甲公司按上述鉴定金额支付工程建设费用及工程建设其他费用，并自起诉之日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息，并无不当。某甲公司主张原审判决遗漏认定“工程建设其他费用”中的部分监理费、设计费之金额，缺乏充分的事实和法律依据，不予支持。

　　3.其他费用及预期利益损失问题

　　本案中，某甲公司还要求支付“剩余材料损失费用以及终止后项目管理费”、“项目公司已投入的资金占用利息”、“现场停窝工损失费”、“提前解除合同所导致的预期利润损失”、“鉴定费”等。本院认为，从某区政府、城厢区住建局提交的一系列在案证据，并结合二审庭审某甲公司相关陈述，可以证明案涉工程从2018年1月春节前即出现停工，经政府方反复督促，2018年9月才开始恢复施工，直至2019年3月仍未完全复工，工程进度严重滞后，且直至2019年3月26日案涉PPP协议协商解除时仍未能完成项目融资。因此，虽然政府方在履行案涉PPP协议时存在违约情形，但某甲公司、某乙公司应对工程进度严重滞后承担主要责任，同时工程进度严重滞后亦直接导致了案涉PPP协议的解除。故上述费用及损失即使存在，亦应由某甲公司承担其中主要部分，且某甲公司亦未能提交发生及赔偿上述损失的充分事实证据及法律依据。故综合本案具体情况，并结合公平原则，原审判决对某甲公司上述主张不予支持，并无不当。

　　综上，某甲公司及某区政府的上诉，均缺乏事实及法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人某甲公司与上诉人莆田市城厢区人民政府分别各自负担25元。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 王江凌

　　审判员 林锦斌

　　审判员 张　挺

　　二〇二五年五月二十八日

　　书记员 吴晓燕

　　附：本案适用的法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

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　　来源：行政法实务