最高法院案例：纳税争议的救济程序及已经完成复议前置程序的判断标准

　　【裁判要旨】

　　1.纳税争议的救济程序

　　根据《税收征收管理法》第八十八条第一款、《行政诉讼法》第四十四条第二款的规定，“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”

　　2.已经完成复议前置程序的判断标准

　　对于复议前置行为，判断已经完成复议前置程序可以进入诉讼程序的标准，是复议机关对当事人的复议请求进行了实体判断并作出实体处理。如果复议机关仅对复议申请是否符合受理条件进行程序判断和处理，而未对复议请求中的实体问题进行判断和处理，则不能认为复议前置程序已经完成，当事人不能直接起诉。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申11915号

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：广西坤兴房地产开发有限公司。住所地：广西贵港市城区马草江公园东南角（贵港市汽车西站对面）。

　　法定代表人：李世强，该公司董事

　　再审申请人广西坤兴房地产开发有限公司（以下简称坤兴公司）税务行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）（2018）桂行终993号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　坤兴公司申请再审称，请求撤销广西高院（2018）桂行终993号行政裁定、广西壮族自治区玉林市中级人民法院（以下简称玉林中院）（2018）桂09行初60号行政裁定；并裁定玉林中院受理本案。事实和理由：1.广西壮族自治区地方税务局玉林稽查局（以下简称玉林稽查局）作出的《税务处理决定书》（桂地税玉稽处〔2016〕22号，以下简称22号决定书）程序违法、认定事实不清、证据不确实。如人民法院不受理本案，将导致玉林稽查局和中华人民共和国国家税务总局（以下简称国家税务总局）的错误行政行为不能得到纠正。22号决定书所涉事实是否合理合法，已由广西壮族自治区玉林市玉州区人民法院（以下简称玉州区法院）受理，并作出玉州区法院（2017）桂0902行初9号判决；但在之后的二审及再审过程中，玉林中院及广西高院以玉州区法院无管辖权且无权作出实体判决为由，驳回了坤兴公司的起诉和再审申请。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十六条的规定，如该案不属于玉州区法院管辖，应当移送有管辖权的人民法院，直接驳回坤兴公司的起诉和再审申请，违反法律规定。2.北京市第一中级人民法院（以下简称北京一中院）和玉林中院在本案立案管辖方面相互推诿，侵害了坤兴公司的诉讼权利，广西高院适用法律错误。坤兴公司之前已向北京一中院提起过行政诉讼，但北京一中院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条、第一百三十四条，告知坤兴公司所诉事项不属于该院管辖范围而不予受理，导致本案未能在国家税务总局所在地人民法院进入诉讼程序。坤兴公司无奈下，才向玉林中院提起本案诉讼。玉林中院又以本案应由国家税务总局所在地人民法院即北京一中院管辖为由，作出不予立案的裁定。广西高院不顾移送管辖的规定，维持原裁定，使坤兴公司无法通过行政诉讼手段维护自身合法权益。3.坤兴公司未按照规定在期限内缴清税款及滞纳金系因玉林稽查局未履行答复义务造成，不应归责于坤兴公司。国家税务总局没有正确认定该事实就作出《驳回行政复议申请决定书》（税复驳字〔2017〕3号，以下简称3号决定书）错误且违法，剥夺了坤兴公司行政复议的权利。依照《税务行政复议规则》第三十三条第二款的规定，坤兴公司在期限内已向玉林稽查局提出过书面纳税担保申请，而玉林稽查局一直未对此申请作出是否确认的书面文件，在玉林稽查局未答复期间，行政相对人有理由相信和期待玉林稽查局的答复。玉林稽查局未履行答复义务所造成的逾期缴纳不应归责于坤兴公司。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据上述规定，坤兴公司如认为22号决定书侵犯其权益并提起诉讼，应当先经过行政复议程序。对于复议前置行为，判断已经完成复议前置程序可以进入诉讼程序的标准，是复议机关对当事人的复议请求进行了实体判断并作出实体处理。如果复议机关仅对复议申请是否符合受理条件进行程序判断和处理，而未对复议请求中的实体问题进行判断和处理，则不能认为复议前置程序已经完成，当事人不能直接起诉。本案中，国家税务总局以坤兴公司提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件为由驳回复议申请，属于程序性驳回决定，复议审查程序尚未实质启动，故不能认定已经完成复议前置程序。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款规定，复议机关不受理复议申请，自然人、法人或其他组织可向人民法院提起诉讼，并由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。因此，玉林中院对坤兴公司因不服3号决定书提起的行政诉讼没有管辖权；原审法院不予立案的处理意见，事实和法律依据充分，本院予以认可。

　　综上，坤兴公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回广西坤兴房地产开发有限公司的再审申请。

　　审判长 刘少阳

　　审判员 宋楚潇

　　审判员 寇秉辉

　　二〇一九年十一月二十九日

　　法官助理    邓画文

　　书记员    张  宾

　　来源：行政涉法研究