最高法判例：行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见，这既是正当程序的要求

　　裁判要点

　　行政机关作出对当事人不利的决定时，应当事先听取当事人的意见，此为正当程序的基本要求。在行政复议程序中，若复议决定可能对原行政行为的利害关系人产生不利影响，复议机关应当追加该利害关系人为第三人并听取其意见；未履行此程序，即构成复议程序违法，相关复议决定应予撤销。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申6278号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）张德清。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市人民政府。

　　再审申请人张德清因诉北京市人民政府（以下简称北京市政府）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2017）京行终4200号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　2017年1月2日，北京市政府作出京政复字〔2016〕846号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人张德清对被申请人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）于2016年9月20日作出的北京市国土资源局密云分局（以下简称密云国土分局）〔2015〕第12号一答《政府信息答复告知书》（以下简称涉案告知书）不服，于2016年11月7日向本机关申请行政复议。申请人请求：撤销涉案告知书并责令被申请人重新告知。本机关认为：本案中，被申请人作出的涉案告知书中第一部分根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条第一项，向申请人公开了1997年赵福生宅基地批示的相关信息，资料中涉及个人隐私部分进行了遮挡，符合上述规定；第二部分告知了2003年赵福生宅基地批示信息不存在，但未适用准确的条款项进行答复，属于适用依据错误。鉴于被申请人作出的涉案告知书已向申请人告知了1997年赵福生宅基地批示的相关信息并说明了2003年赵福生宅基地批示信息不存在的理由，本机关已无撤销该告知书责令被申请人重新作出答复的必要。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项第2目规定，本机关决定确认被申请人作出的涉案告知书违法。张德清不服，认为北京市国土资源局密云分局于2016年9月20日对其作出北京市国土资源局密云分局〔2015〕第12号《政府信息答复告知书》，以涉及个人隐私为由，将违法犯罪事实遮挡掩盖。宅基地的所有权属于村集体，其是村集体经济组织成员，享有知情权。北京市国土资源局密云分局未公开该部分信息，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第六条、第十四条第四款、第二十一条第一项的规定。对于赵福生2003年新建房（宅基地）的批示，北京市国土资源局密云分局将问题推至区档案局，更是严重违法。北京市政府2017年1月2日作出的京政复字〔2016〕846号《行政复议决定书》，避重就轻。对北京市国土资源局密云分局〔2015〕第12号一答《政府信息答复告知书》的严重违法行为不予监督、纠正，违反《中华人民共和国行政复议法》第一条、第四条、第二十七条、第二十八条第二项、第三项的规定，诉至一审法院，请求：1.撤销北京市政府作出的被诉复议决定、判令北京市政府重新作出行政复议决定；2.由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用。

　　一审法院经审理查明，2015年5月25日，张德清向密云国土分局提交《政府信息公开申请表》，要求向其提供“巨各庄镇金山子村赵福生1997年、2003年申请宅基地批示”的“纸质文本”。2015年6月10日，密云国土分局对张德清作出〔2015〕第12号一答《政府信息答复告知书》（以下简称2015年12号告知书）。张德清对此不服向北京市东城区人民法院（以下简称东城区法院）提起行政诉讼。东城区法院于2016年4月25日作出（2015）东行初字第1025号行政判决书，判决撤销密云国土分局对张德清作出的2015年12号告知书、判令原北京市国土资源局于判决生效之日起15个工作日内对张德清提出的政府信息公开申请重新作出答复。

　　2016年5月16日，密云国土分局向赵福生发出《政府信息公开征求意见书》，就其是否同意公开张德清申请公开其1997年及2003年宅基地相关批示征求意见。同日，赵福生向密云国土分局明确表示不同意该分局公开张德清申请公开的政府信息。2016年5月18日，密云国土分局重新对张德清作出〔2015〕第12号一答《政府信息答复告知书》（以下简称2016年12号告知书）。张德清仍不服，向北京市政府提出行政复议申请。北京市政府于2016年8月17日作出京政复字〔2016〕527号《行政复议决定书》，决定撤销密云国土分局在2016年5月18日对张德清作出的2016年12号告知书，并责令该机关在法定期限内重新作出答复。

　　2016年9月20日，密云国土分局再次对张德清作出涉案告知书，告知张德清：“经查，您申请获取的政府信息属于公开范围。根据政府信息公开条例第二十一条第一项的规定及您的申请，我们向您公开。一、我局通过对现存农村村民新建房（宅基地）审批档案（1992年至今）进行查询，确认姓名为‘赵福生’的村民曾于1997年4月28日取得了农村村民新建房（宅基地）批示。赵福生新建房（宅基地）审批资料见附件，说明：审批档案资料1–21页属于其他申请户资料，22–26页为赵福生新建房（宅基地）批示，资料中涉及个人隐私部分予以遮挡处理。二、您所申请查阅的2003年赵福生申请新建房（宅基地）的批示，我分局经查核档案，该相关信息不存在。建议到密云区档案局进行查询该信息，依据政府信息公开条例第二十一条予以告知。”密云国土分局将遮挡了家庭人口状况等内容的申请人为“赵福生”的《密云县房屋土地管理局村民建房用地申请表》《建房申请》《密云县房屋土地管理局村民建房用地审批表》《个人建房用地规划许可证》等文件的复印件作为附件，与前述2016年9月20日作出的涉案告知书一并送达张德清。

　　张德清不服密云国土分局作出的涉案告知书，以市规划国土委为被申请人，于2016年11月7日向北京市政府提出行政复议申请，请求确认密云国土分局于2016年9月20日对其作出的涉案告知书违法、责令市规划国土委重新作出答复。

　　2016年11月9日，北京市政府向市规划国土委发出张德清的《行政复议申请书》副本及京政复字〔2016〕846号《行政复议答复通知书》，通知该机关自收到《行政复议申请书》副本之日起10日内作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。市规划国土委于2016年11月16日收到北京市政府发出的上述材料后，于同年11月24日向北京市政府提交了书面答复及相关证据材料。

　　北京市政府于2016年11月29日将市规划国土委提交的书面答复及相关证据材料向张德清进行了送达，于2017年1月2日作出被诉复议决定，并于同年1月4日向张德清邮寄送达，张德清于同年1月6日收到被诉复议决定。

　　另查，密云国土分局系原北京市国土资源局的派出机构。原北京市国土资源局现已与原北京市规划委员会合并为市规划国土委。

　　一审法院判决认为，北京市政府所作被诉复议决定复议审查的对象，是密云国土分局在2016年9月20日作出的涉案告知书，该局在作出涉案告知书前，认为张德清申请公开的政府信息涉及赵福生的隐私，公开后可能损害赵福生的合法权益，故就是否同意公开该政府信息书面征求了赵福生的意见。在赵福生明确表示不同意公开该政府信息的情况下，密云国土分局对涉及赵福生个人隐私部分进行遮挡处理后将相应政府信息对张德清进行了公开。原北京市国土资源局上述被张德清申请行政复议的政府信息公开行为，明显与赵福生具有法律上的利害关系，赵福生系该行政行为的利害关系人。行政复议法虽没有明确规定行政复议机关必须通知与原具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、其他组织作为第三人参加行政复议，但根据正当程序的要求，行政机关作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见，这既是正当程序的要求，也是行政复议机关在裁量这一问题时应当考虑的因素。本案中，密云国土分局没有完全接受赵福生的意见，作出了对赵福生不利的向张德清公开部分政府信息的决定。北京市政府的被诉复议决定认可了密云国土分局该部分政府信息公开行为，亦属作出了对赵福生不利的决定。但是，北京市政府在作出对赵福生不利的被诉复议决定前，未追加赵福生为行政复议的第三人，听取其相应意见，复议程序违法，应予撤销。张德清所提由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用的诉讼请求，属于行政赔偿请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称行政赔偿案件规定）第二十八条规定，张德清应就其该项行政赔偿请求另行起诉，故张德清的该项行政赔偿诉讼请求不属于本案审理范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第三项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项规定，判决：一、撤销北京市政府所作被诉复议决定；二、责令北京市政府在法定期限内针对张德清2016年11月7日所提行政复议申请重新作出行政复议决定；三、驳回张德清关于由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用的诉讼请求。

　　张德清不服，提出上诉。

　　二审法院认为，张德清以市规划国土委为被申请人，向北京市政府提出行政复议申请，北京市政府在接收张德清的行政复议申请后，依法具有作出行政复议决定的法定职责。北京市政府所作被诉复议决定复议审查的对象，是密云国土分局作出的涉案告知书，该局在作出涉案告知书前，认为张德清申请公开的政府信息涉及赵福生的隐私，公开后可能损害赵福生的合法权益，因此就是否同意公开相关政府信息书面征求了赵福生的意见。在赵福生明确表示不同意公开该政府信息的情况下，密云国土分局对涉及赵福生个人隐私部分进行遮挡处理后将相应政府信息对张德清进行公开。张德清申请行政复议涉及的政府信息公开行为，明显与赵福生具有法律上的利害关系，赵福生系该行政行为的利害关系人。根据正当程序要求，行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见，这既是正当程序的要求，也是行政复议机关在裁量时应当考虑的因素。本案中，密云国土分局没有全部接受赵福生的意见，作出了对赵福生不利的决定，向张德清公开部分涉及赵福生的政府信息。北京市政府的被诉复议决定认可了密云国土分局该部分政府信息公开行为，亦属作出对赵福生不利的决定。北京市政府在作出对赵福生不利的被诉复议决定前，未追加赵福生为行政复议的第三人，听取其相应意见，行政复议程序违法，应予撤销。

　　综上，一审法院认定主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决撤销北京市政府所作被诉复议决定；责令北京市政府在法定期限内针对张德清所提行政复议申请重新作出行政复议决定，并无不当，应予维持。张德清提出由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用的诉讼请求和第4项上诉请求，属于行政赔偿请求，根据行政赔偿案件规定第二十八条的规定，张德清应就其行政赔偿请求另行起诉。因张德清就行政赔偿事项提起的诉讼，不属于本案审理范围，应驳回其起诉，一审判决驳回其诉讼请求的表述有误，予以指正。张德清的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其所提前述第1项、第2项上诉请求，均不予支持。张德清提出的第3项上诉请求，已超出其一审诉讼请求范围，不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　张德清不服，向本院申请再审，请求判决北京市国土资源局密云分局伪造政府信息与事实不符依法追究法律责任。请求判决北京市人民政府于2017年1月2日作出的京政复字〔2016〕846号行政复议决定包庇，纵容违法行为违法。请求判决一审二审认定事实错误、判决结果错误违法。请求最高人民法院依法重新审理，依法判决本案。请求判决因本案引发的一切合理费用支出费，由被申请人承担。

　　本院认为，本案主要争议是北京市政府在作出认可密云国土分局在“没有完全接受赵福生的意见，作出了对赵福生不利的向张德清公开部分政府信息的决定”行为的被诉复议决定前，未追加赵福生为行政复议的第三人，听取其相应意见，复议程序是否违法？《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。”第三方同意公开除外。本案中，在第三方赵福生明确表示不同意公开的情况下，密云国土分局没有全部接受赵福生的意见，作出了对赵福生不利的决定，向张德清公开部分涉及赵福生的政府信息。北京市政府的被诉复议决定认可了密云国土分局该部分政府信息公开行为，均属作出对赵福生不利的决定，但未追加赵福生为行政复议第三人，听取其相应意见，确属行政复议程序违法。一、二审法院判决确认行政复议程序违法并无不当。

　　综上，张德清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回张德清的再审申请。

　　审判长　孙　江

　　审判员　李纬华

　　审判员　李绍华

　　二〇一九年七月二十四日

　　书记员　李林涛

　　来源：鲁法行谈