人民司法案例：行政机关实施违法建筑物拆除的正当程序审查

　　裁判要旨

　　根据行政强制法第四十四条规定，行政机关作出限期当事人自行拆除决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议、诉讼的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行拆除义务。当事人经催告仍不履行义务的，行政机关应当根据城乡规划法第六十八条的规定，报请县级以上地方人民政府责成强制拆除，据此作出强制拆除决定并公告，当事人不服强制拆除决定提起行政复议、诉讼的，不影响强制拆除行为的实施。

　　一审：（2021）苏0691行初1058号  二审：（2021）苏06行终833号

　　案情

　　原告：陈某。

　　被告：江苏省启东市综合行政执法局（以下简称启东市执法局）。

　　2020年10月23日，启东市执法局向陈某作出限期拆除违法建设决定书，认定陈某未经许可擅自于2014年在某小区A楼B室楼顶搭建建筑物，违反城乡规划法第四十条第一款规定，依据该法第六十四条等规定，责令陈某于2020年10月26日17时前自行拆除。陈某于2020年12月11日申请行政复议，请求撤销上述决定。复议机关于2021年2月6日作出复议决定，维持原行政行为。陈某提起行政诉讼，请求撤销限期拆除违法建设决定和行政复议决定，人民法院生效裁定以超过起诉期限为由驳回陈某的起诉。2021年5月6日，启东市执法局向陈某作出催告书，要求自收到催告书之日起10日内自行拆除违法建筑物。2021年5月21日，启东市政府责成启东市执法局实施强制拆除。同日，启东市执法局向陈某作出行政强制拆除决定书并公告，决定自2021年5月25日起对其违法建筑物实施强制拆除，告知陈某于2021年5月25日9时前自行拆除，将建筑物内人员和物品撤离，否则将于该时点起依法实施强制拆除。2021年5月25日，经现场公证，启东市执法局组织实施了强制拆除行为。陈某提起行政诉讼，请求确认启东市执法局强制拆除某小区A楼B室楼顶建筑物的行为违法，按照市场价格赔偿建筑物损失160余万元。

　　审判

　　江苏省南通经济技术开发区人民法院作出一审判决：一、确认启东市执法局2021年5月25日强制拆除某小区A楼B室建筑物的行为违法；二、驳回陈某的其他诉讼请求。

　　启东市执法局不服一审法院判决，提起上诉。

　　南通市中级人民法院审理后认为，限期拆除决定是认定相对人建设行为是否合法以及是否负担限期拆除的行政法律行为，限期拆除决定的行政复议、诉讼届满或者合法性经生效行政复议决定、人民法院生效判决确认的，相对人应当在期限内拆除违法建筑物；行政机关作出强制执行决定的目的，是为实现限期拆除决定所设定的法律后果，其本身不对相对人的建设行为是否合法作出认定，也不创设对建筑物实施拆除的义务。因此，结合行政机关作出限期拆除决定与强制执行决定的相互关系，应当将行政强制法第四十四条理解为当事人在法定期限内对限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据城乡规划法第六十八条，行政强制法第三十五条、第三十七条、第四十四条等规定，行政机关对行政相对人违反城乡规划建设行为的认定，以及组织对违法建筑物的强制拆除，应当依次作出违法建设认定行为，强制执行事先催告行为，申请市、县级人民政府责成强制执行行为，决定强制执行行为，对决定强制执行行为的公告行为以及组织实施强制执行行为，遵守相应程序规范。本案中，启东市执法局作出的限期拆除决定的合法性由生效行政复议决定确认，并报请启东市政府责成强制执行，强制执行决定未超出限期拆除决定的范围。实施拆除时对屋内物品清点登记，强制执行过程经公证和证据保全，未扩大执行范围和违法采取措施，被诉强制拆除行为合法。因启东市执法局作出行政行为合法，未侵犯陈某的合法权益，对陈某提出的行政赔偿请求，依法应一并驳回。

　　据此，南通中院作出二审判决：一、撤销一审判决第一项；二、驳回陈某的诉讼请求。

　　评析

　　立法的结束方是法律适用的开始。行政强制法第四十四条在一般强制执行程序的基础上，对违法建筑物的强制拆除设置了更高的程序门槛，力图在公共利益维护与产权保护之间取得平衡，但实践中对该条的适用存在不同理解，其分歧集中在行政机关作出限期拆除决定书和强制执行决定书后，是否需要等待该两个决定的复议、诉讼期限届满，方能对违法建筑物实施强制拆除行为。本案裁判通过梳理违法建筑物认定和拆除的正当程序，对该条款的法律适用提出见解，以此减少规则适用的不确定性和提升守法预期的一致性。

　　一、行政强制法第四十四条语义“射程”之争

　　实践中，对行政强制法第四十四条规定的分歧意见，集中在该条“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所指向行政行为的不同理解。持单生效的观点认为，该条是指对限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼；持双生效的观点则认为，该条是指对限期拆除决定和强制执行决定均不申请行政复议或者提起行政诉讼。前者意味着该条的语义射程仅及于限期拆除决定，后者则将其射程进一步扩大到强制执行决定。“任何语句都是语言的组织体，在这一组织体中一个个的词素被连结起来……法条也是词素与词素的联结结合。”“任何文本的解释都始于对文字文义的解释。”对上述不同理解，可以从法条内部的逻辑结构和语词含义的相互联系入手加以分析。

　　（一）行政强制法第四十四条的语义结构

　　细酌条文可以发现，该条其实包含前、后两句条文。前句规定了行政机关实施强制拆除前的公告限期自行拆除程序，属完整法条。但前句有关“需要强制拆除的”规定，带有转介条款的意味，而这一转介实属必要，由此提出了强制拆除的基础法律行为。具体来说，行政机关需转介城乡规划法的规定，获得“需要强制拆除的”的具体条件并据此作出判断。城乡规划法第四十条第一款将“违法的建筑物、构筑物、设施”界定为“未申请办理建设工程规划许可证”，第六十四条、第六十五条则将“限期拆除”的前提界定为“无法采取改正措施消除影响的”，第六十八条规定“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。“限期拆除”与“限期当事人自行拆除”语义一致，前句中的“限期当事人自行拆除”，系沿袭和援引了城乡规划法“限期拆除”的规定，两法保持一致。

　　后句则规定了当事人未自行拆除的强制拆除程序，但属不完整法条。其不完整之处在于，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，没有明确不申请行政复议或者提起行政诉讼指向的对象，即后句中的对象行为阙如。这意味着，对后句的理解需指示参照另一条文获得，指示参照规定对后句的适用具有限定作用。由于前后句共同组成一个条文，规定的是一个行为模式及其法律后果，语义逻辑相关且统一，因此，在前句明确援引城乡规划法“限期拆除”的法律概念（法律行为）时，在形式上就可以将后句所省略的语词也解释为限期拆除，即“当事人在法定期限内对限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。从立法技术的角度来看，为了使法条更为紧凑和简约，后句也可以对与前句表述重复的概念加以省略。当然，这只是从形式合理性的角度作出的理解，至于是否符合实质合理性，以及多元解释立场是否更为妥当，仍需引入其他的解释方法加以检验和证立。

　　（二）限期拆除决定与强制拆除决定的关系讨论

　　区别于分阶段作出的行政行为，在行政行为内部可以区分出不同的程序阶段，行政机关对违法建设行为的认定和对违法建筑物实施拆除，则属于多阶段行政程序，其中包含多个相互牵连但又独立的行政行为。由此，产生前阶段行为与后阶段行为相互关系的认识和把握问题。

　　理论上，作为前续行政行为的限期拆除决定是认定行政相对人存在违法建设行为以及需负担限期拆除建筑物这一法律后果的法律行为。只在行政相对人未按照限期拆除决定的要求，在期限内履行拆除义务时，行政机关才需要作出强制执行决定，以告知相对人将通过诉诸强制的方式，实现限期拆除决定的规制目的。这意味着，行政强制执行决定作为后续行政行为，并不对行为人设定限期拆除的法律负担，其只是作出行政强制执行这一事实行为的名义行为，行政机关一旦实施强制执行，只因在事实上对当事人的权益造成了不利影响，而成为可诉的事实行为。行政强制法第三十七条第二款规定在行政强制执行决定中需载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”，并不是由于行政强制执行决定创设了新的权利义务关系，而是基于强制执行的强制性和不可逆性，立法体现了对当事人倾斜保护的更为审慎的立场，给予法院特别的司法审查权，目的则在于判断这一行为是否逾越前续限期拆除决定所设定的权利义务范围，同时基于违法性继承理论，法院在对强制执行决定合法审查中，需延伸审查限期拆除决定本身是否存在重大且明显违法情形。

　　因此，如果限期拆除决定因救济期限届满或者经人民法院确认合法而具备实质存续力，那么相对人限期拆除建筑物的负担就是确定的，此时并无法通过对强制执行决定的合法性审查，否定限期拆除决定所确定的权利义务关系。而在行政机关实施强制执行时扩大执行范围或者违法采取措施时，通过对具体实施的强制拆除行为的审查和行政赔偿，使相对人获得救济，则更为适当，但难以通过对作为执行名义的强制执行决定的合法性审查解决纠纷。因此，从设定公法上权利义务关系的原因行为这一角度审视，“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所指向的也应当是行政机关作出的限期拆除决定，而非行政机关为执行和依据限期拆除决定作出的强制执行决定。

　　二、违法建设强制拆除的成本效益分析

　　法的有效性可以有教义学和社会学两种不同的理解维度，前者关注法的形式合理和内容正当，后者则关注法律实施的实际效果。行政机关作为理性人，在实施行政管理活动时必然会考虑执法的成本和收益问题，进而会影响到执法方式的选择和法律实施的有效性。因此，对上述讨论的单生效、双生效两种观点，有必要从法的社会有效性角度进一步分析。

　　（一）两种解释进路的后果考察

　　“司法裁判后果取向解释体现为法官基于预期的合理社会效果推导法律解释结论，这一方法有利于发挥社会后果的合理导向功能。”违法建筑物强制拆除的程序机制，主要包括违法建设行为认定程序和违法建筑物强制拆除程序。持单生效的观点将等待行政复议、诉讼期限届满的期间从限期拆除决定生效的时点向后截断，在后的强制拆除程序包括催告、责成强拆、作出强制执行决定、公告的期间均不计算在内。持双生效的观点将强制执行决定生效前的行政程序所经过的期间，包括行政行为的行政复议、诉讼期间均作为实施强制拆除前必须经过的期间。对比可以发现，单生效的行政执法时间成本更少，双生效则易于诱使行政相对人对所有经过的行政环节均提起行政诉讼，以及对一审判决结果不服的上诉审和之后的申请再审。假设行政机关作出的所有行政行为均为合法，那么其执行法律的时间成本不仅比单生效要更长，甚至比双生效观点论者所预想的期间要更长。

　　如果遵守法律能够为行政主体带来较多的利益，行政主体一般倾向于守法；如果守法并没有为行政主体带来较多利益，而同时违法收益又非常高、成本比较小，那么行政主体就很可能选择违法。双生效不仅意味着行政执法的时间成本更为高昂，但由于法律规定的强制拆除程序本身较为复杂，对于行政机关来说，即便经过漫长等待后实施拆除，也不能确保行政行为就一定会被认定为合法。程序的不确定性与执法时间的过于延宕，会使执法成本大幅增加，执法收益的边际效应递减。相反，未经过必要的行政程序，较之未经过必要的等待期间，其违法性评价并不会更重，这会诱使基层执法者选择牺牲正当程序，直接追求强制拆违的结果利益。实践中，大量强制拆违案件未经必要行政程序即宣告实施，反映出当执法者认为法律规定过于严苛时，往往会诱发“逆向选择”这一立法者所不欲的法律适用后果。

　　（二）立法目的的平衡与检验

　　行政强制法第四十四条突破了“行政救济不停止执行”的行政法传统，属于对私权保障的特别程序规定。但是，城乡规划法和行政强制法的立法目的是一致的，即除了保障行政相对人合法权益以外，还要确保行政权的合法有效运作以及时维护公共利益，如市容市貌的迅速还原、国土空间资源的立即恢复、违建安全隐患的快速消除等。因此，执行行政强制法第四十四条，仍需兼顾行政规制目标实现、公共利益维护和行政相对人合法权益保障等多重立法目的的实现。考虑到公共利益的实现不至于因行政程序过分拖延而丧失怠尽，对“行政救济不停止执行”的突破，仍需保持必要限度，以使法律适用更具有弹性。具体而言，如果行政机关作出限期拆除决定后立即付诸执行，考虑到拆除房屋法律后果的不可回转性，不利于体现对相对人合法权益的有效保障；反之，如果行政机关需等待相对人穷尽包括强制执行决定在内所有环节行政行为的救济之后执行，因迁延日久，也不利于体现对违法行为查处和公共利益恢复的及时性，并有损行政权威；而将具体创设权利义务关系的限期拆除决定的救济期限届满，作为强制执行程序的开始，则能够兼顾到依法及时履职、公共利益维护和相对人权益保障三方面价值，不失为较好的平衡解决方案。

　　申言之，将“行政救济不停止执行”的范围仅限定为对限期拆除决定的救济上，一方面通过严格遵循城乡规划法作出适法的行政处理行为，避免侵犯行政相对人的合法财产权益，另一方面通过严格遵守强制执行程序规范，防止逾越行政处理范围和必要限度实施行政强制，并减少冲突和对抗以及由此引发的损失和成本的扩大。因此，在尊重产权的法政策背景下，有序突破“行政救济不停止执行”规则，等待有权机关对限期拆除决定的合法性作出裁断后再执行之，在程序上是适当的，也体现了行政行为公定力从实体法公定力到程序法公定力的理论转向。同时，基于规制的有效性，在限期拆除决定救济期限届满或合法性被确认后，对限期拆除决定所涉公共利益的实现就应体现及时性。将对限期拆除决定的执行进一步延长至作为程序性控制机制的强制执行决定行为的救济期限届满，不仅让整个社会负担更高的公共利益恢复成本，还会鼓励行政相对人通过提起更多诉讼，而不是主动执行已经生效或者经确认合法的行政处理行为，因此又增加了更多的执法和守法成本。

　　三、城乡规划法与行政强制法规定的体系协调

　　行政行为的每一个具体步骤都包含程序问题，它与行政过程相关，是行政决定理性化和正当化机制。虽然对违法建设行为的认定和处理主要由城乡规划法规定，对建筑物的强制拆除主要由行政强制法规定，但两法规定却非泾渭分明，而是对相应问题交叉作出了规定，这也在一定程度上增加了法律适用的困难。总体上，立法规范趋于严格，在严格的程序要求下，程序性控制机制的适用应当体现公共利益与个人利益、程序公正与行政效率的动态平衡。

　　其一，行政机关对发现存在的违法建设行为，应当进行立案调查，并履行听证和集体讨论程序，经审查认为符合城乡规划法第六十四条“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”所列情形的，应当对行政相对人作出限期拆除决定，决定应载明作出行政行为的主要事实、理由和依据，体现违法建筑物的座落和特征等要素，同时载明相对人不服请求救济的途径和期限。

　　其二，限期拆除决定的行政复议、诉讼期限届满或者合法性经人民法院确认后，行政相对人逾期不履行义务的，行政机关应当根据行政强制法第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”的规定，以书面方式催告相对人履行义务，催告书应载明履行义务的期限和方式，以及相对人的陈述、申辩权。

　　其三，行政相对人在催告期限内不履行义务的，行政机关应当根据城乡规划法第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，报请市、县级以上人民政府批准责成实施强制拆除。

　　其四，行政机关依据市、县级以上人民政府作出的责成强拆行为，并根据行政强制法第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，对相对人作出强制执行决定，强制执行决定应当载明强制执行的理由和依据、方式和时间等事项，并载明相对人不服请求救济的途径和期限。行政机关还应当同时将强制执行决定的内容予以公告。

　　最后，行政相对人在强制执行决定和公告确定的期日届满前未履行义务的，行政机关应当组织实施对违法建筑物的强制拆除。原则上，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施强制执行，强制执行时还应进行证据保全，妥善保管屋内物品，体现程序正当。如此，方为合法有效的违法建设行为认定和违法建筑物强制拆除行政程序。

　　四、结语

　　实践中对行政强制法第四十四条“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所指向的行政行为，存在争议。基于法条文义解释和体系解释方法，能够获得该条文系指向限期拆除决定这一解释结论，即持单生效解释进路，也符合行政强制法兼顾公共利益维护及时性和私人产权保护有效性的目的解释取向。

　　限期拆除决定是设定限期拆除权利义务关系的基础法律行为，其救济期限届满或者合法性一经确认，行政相对人限期拆除的法律负担就是确定的，此时应尽快让权利义务落地，以体现规制有效性。强制执行决定附随于限期拆除决定而存在，等待强制执行决定的救济期限届满后实施拆除，会让社会负担高昂的公共利益恢复成本，并诱使行政相对人穷尽对与之相关行政程序的法律救济，以及行政机关放弃对程序义务的遵守迳行实施强拆，这会极大增加守法和司法成本，因此双生效的解释进路值得商榷。

　　城乡规划法与行政强制法针对行政机关作出限期拆除决定和对限期拆除决定的执行，存在诸多交叉规定，在“法解释一法适用”框架内，人民法院针对两法衔接的法律适用问题，应当在个案裁判中提炼出符合法律目的的法适用规则，以填补法律欠缺，明确行为预期。来源：行政涉法研究