行政机关履行告知义务前集体讨论决定处罚的程序不具有合法性、正当性

　　裁判要点

　　履行法定程序是行政行为的主要组成部分，是行政行为合法性审查重要内容之一。因此，行政机关在作出行政行为时应履行相应的法定程序。履行告知义务与听取陈述、申辩是行政机关及其执法人员实施行政处罚的必经程序，除非当事人明确放弃陈述或者申辩权利，否则未经这些程序，相当于剥夺了当事人的知情权、陈述权、申辩权，行政机关及其执法人员不得作出行政处罚决定。行政机关履行告知义务前集体讨论决定处罚的程序不具有合法性、正当性。本案中，行政机关作出的行政处罚决定，集体讨论在前，行政处罚告知在后，实际上剥夺了当事人享有的陈述、申辩的权利，属于严重违反法定程序。行政机关向人民法院申请强制执行案涉行政处罚决定，未提交当事人的意见材料，没有充分保障当事人的陈述、申辩等合法权益，应不准予强制执行该处罚决定。

　　在行政处罚调查处理过程中，相关执法文书中出现了与当事人名称具有相似性的另一公司名称，二者是否同一主体，行政机关未调查说明，属于违法事实认定不清。

　　裁判文书海南省第二中级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2024）琼97行审复38号

　　复议申请人（原申请执行人）东方市综合行政执法局。

　　被申请人（原被执行人）海南东方鼎轩农业开发有限公司。

　　复议申请人东方市综合行政执法局（以下简称东方市执法局）不服海南省白沙黎族自治县人民法院（2024）琼9025行审98号行政裁定，向本院提出复议申请。本院依法进行了审查，本案现已审查终结。

　　复议申请人东方市执法局申请强制执行〔2024〕琼综执东方罚决字第714号《行政处罚决定书》（以下简称714号处罚决定）所确定的罚款以及加处罚款。

　　一审法院经审查查明：2023年12月22日，东方市执法局对海南东方鼎轩农业开发有限公司进行现场检查，发现该公司在需要配套建设的环境保护设施未建成的情况下就擅自投入生产，并于当日对该公司进行立案调查。在2023年12月24日制作的《东方市综合行政执法局关于海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂行政处罚案件的调查报告》载明“2023年12月日，向该公司下发了《责令改正通知书》（〔2023〕琼综执东方责改字第号），责令该公司：立即停止环境违法行为，在10个月内完成建设项目竣工环境保护验收”。东方市执法局，在2023年12月25日作出《责令改正通知书》责令：海南东方鼎轩农业开发有限公司“立即停止环境违法行为，在10个月内完成建设项目竣工环境保护验收；请于2023年12月24日到东方市综合行政执法局生态环境保护行政执法大队接受处理；并于2023年12月24日前将整改情况书面报告本单位；拒不改正或者逾期不改正的，将依法处置。”并于当日向海南东方鼎轩农业开发有限公司送达；在2023年12月25日召开专题会议和案件集体讨论会议并制作了《东方市综合行政执法局专题会议纪要》《东方市综合行政执法局案件集体讨论会议纪要》，在《东方市综合行政执法局专题会议纪要》中记载“会议听取了生态环境保护行政执法大队陈名关于海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂项目建设需要配套的环境保护设施未建设就擅自投入使用环境违法行为情况的汇报”以及“一是拟同意对该公司作出如下行政处罚决定：处以人民币贰拾叁万肆仟元整（￥234000）的罚款。二是将该案件提交局案件集体会进行讨论后再下处罚告知书，在《东方市综合行政执法局案件集体讨论会议纪要》中载明“经参会人员讨论，一致同意对海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂作出以下行政处罚：处以人民币贰拾叁万肆仟元整（￥234000）的罚款；在2023年12月27日作出《行政处罚事先告知书》告知了拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据以及海南东方鼎轩农业开发有限公司依法享有的陈述、申辩、要求听证的权利，并于当日向海南东方鼎轩农业开发有限公司送达；在2024年1月5日作出〔2023〕琼综执东方罚决字第714号《行政处罚决定书》和714号处罚决定均以海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂项目需要配套建设的环境保护设施未建成就投入使用的行为涉嫌违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》第（一）“建设项目类”序号7违法种类、《海南省生态环境行政处罚裁量基准适用规则》第七条的规定作出案涉二份《行政处罚决定书》，决定对海南东方鼎轩农业开发有限公司作出处以人民币贰拾叁万肆仟元整（￥234000）的行政罚款，并于当日将〔2023〕琼综执东方罚决字第714号《行政处罚决定书》在东方市人民政府网上进行公开以及送达给海南东方鼎轩农业开发有限公司；在2024年3月20日作出并于当日向海南东方鼎轩农业开发有限公司送达〔2024〕琼综执罚催执字第714号《行政强制执行催告书》，催告该公司履行缴纳贰拾叁万肆仟元罚款及加处罚款贰拾叁万肆仟元的义务；在2024年7月19日作出并于当日向海南东方鼎轩农业开发有限公司送达东方综执催告字〔2023〕第714号《履行义务催告书》，催告该公司履行缴纳贰拾叁万肆仟元罚款及加处罚款贰拾叁万肆仟元的义务。经催告海南东方鼎轩农业开发有限公司仍不履行缴纳贰拾叁万肆仟元罚款及加处罚款贰拾叁万肆仟元的义务，申请执行人遂向一审法院申请强制执行。

　　一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”以及《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条第一款“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”之规定，履行法定程序是行政行为的主要组成部分，是行政行为合法性审查重要内容之一。因此，行政机关在作出行政行为时应履行相应的法定程序。本案中，东方市执法局于2023年12月25日向海南东方鼎轩农业开发有限公司送达涉案《责令改正通知书》，责令海南东方鼎轩农业开发有限公司于2024年12月24日到东方市执法局生态环境保护行政执法大队接受处理，并于2024年12月24日前将整改情况书面报告东方市执法局。同时，东方市执法局未向法院提交证据证实其已合法有效的向海南东方鼎轩农业开发有限公司送达了〔2024〕琼综执东方罚决字第714号《行政处罚决定书》。因此，东方市执法局的上述行为，属程序违法以及存在损害被执行人合法权益的情形。另，行政机关给予行政处罚必须查明事实，违法事实不清不得给予行政处罚。东方市执法局经案件集体讨论会议讨论一致同意对海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂作出处以人民币贰拾叁万肆仟元整的行政处罚，但东方市执法局向海南东方鼎轩农业开发有限公司作出处以人民币贰拾叁万肆仟元整的行政处罚，而海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂与海南东方鼎轩农业开发有限公司之间是何关系，东方市执法局并未向法院提交证据来给予证实，故第714号处罚决定以海南东方鼎轩农业开发有限公司为被处罚对象没有事实根据。综上所述，东方市执法局以海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂项目需要配套建设的环境保护设施未建成就投入使用的行为违法，并对海南东方鼎轩农业开发有限公司作出的行政处罚，明显存在程序违法、被处罚对象错误以及存在损害被执行人合法权益的情形。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条第一款第二项、第四项之规定，裁定：不准予强制执行东方市执法局作出的第714号处罚决定即“处罚款人民币贰拾叁万肆仟元”及加处罚款贰拾叁万肆仟元罚款。

　　东方市执法局申请复议的请求：1.撤销海南省白沙黎族自治县人民法院作出的（2024）琼9025行审98号行政裁定；2.准予强制执行东方市执法局作出的714号处罚决定所确定的处罚内容，即罚款23.4万元和加处罚款23.4万元，共计46.8万元。事实与理由：一、责令改正是行政处罚过程中必经的程序，要求当事人整改不影响行政处罚的实施。根据《行政处罚法》第二十八条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正是行政处罚过程中，必须要作出的行政命令，不属于行政处罚，不需要经过行政处罚的程序作出。申请人申请执行的是罚款和加处罚款，并未申请执行责令改正，白沙法院属于过度审查。二、申请人已经合法有效地向当事人送达714号处罚决定书。当事人已经于2023年12月22日向申请人出具《授权委托书》，授权潘旭鹏配合执法工作，714号处罚决定书已经向受托人潘旭鹏送达，《送达回证》中有潘旭鹏的签名和捺印。三、海南东方鼎轩农业开发有限公司是本案的当事人，申请人认定事实清楚。根据申请人递交的所有证据，从头到尾都是认定海南东方鼎轩农业开发有限公司是本案的当事人，从来没有认定海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂为本案的当事人，实际上海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂并不是合法有效的注册名称，这一主体并不存在。即使在《案件集体讨论会议纪要》中也是认定海南东方鼎轩农业开发有限公司为当事人。四、一审法院的审查明显超越了《行政强制法》第五十八条的规定，属于过度审查。《行政强制法》第五十八条规定，明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据，其他明显违法并损害被执行人合法权益才不准予执行，法律强调了“明显”二字。本案中，一审法院不审查当事人是否真实存在违法行为，而过度审查其他与当事人是否存在违法行为的事实。即使个别文书存在瑕疵，也达不到明显缺乏事实依据的程度，达不到不准予执行的标准。当事人经过六个月的起诉期限都放弃起诉，应当认定当事人已经服从处罚决定，在不明显缺乏事实、法律依据的情况下，应当准予执行。综上，恳请二审法院予以纠正。

　　经审查查明，一审法院查明的基本事实清楚，本院予以确认。

　　本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”第六十二条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”根据上述法律规定，履行告知义务与听取陈述、申辩是行政机关及其执法人员实施行政处罚的必经程序，除非当事人明确放弃陈述或者申辩权利，否则未经这些程序，相当于剥夺了当事人的知情权、陈述权、申辩权，行政机关及其执法人员不得作出行政处罚决定。行政机关履行告知义务前集体讨论决定处罚的程序不具有合法性、正当性。本案中，根据案件查明的事实，东方市执法局2023年12月24日制作《案件调查报告》，2023年12月25日召开案件集体讨论会议，2023年12月26日作出《行政处罚事先告知书》。因此，东方市执法局作出714号处罚决定，集体讨论在前，行政处罚告知在后，实际上剥夺了当事人享有的陈述、申辩的权利，属于严重违反法定程序。东方市执法局向白沙黎族自治县人民法院申请强制执行714号处罚决定，未提交复议被申请人海南东方鼎轩农业开发有限公司的意见材料，没有充分保障海南东方鼎轩农业开发有限公司的陈述、申辩等合法权益。

　　另外，在行政处罚调查处理过程中，海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂与海南东方鼎轩农业开发有限公司两个名称均出现在相关法律文书中，海南东方鼎轩农业开发有限公司塑料制品厂与海南东方鼎轩农业开发有限公司是否同一主体，东方市执法局未调查说明，事实不清。

　　综上所述，一审法院作出（2024）琼9025行审78号行政裁定，不准予强制执行714号处罚决定并无不当。东方市执法局的复议申请理由不能成立，本院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，裁定如下：

　　驳回复议申请，维持原裁定。

　　本裁定送达后即发生法律效力。

　　审  判  长        万晓霞

　　审  判  员       梁栋杰

　　审  判  员        张会兵

　　二〇二四年十二月二十五日

　　法官助理         高笑颖

　　书  记  员       刘丹丹

　　来源：行政涉法研究