辽宁高院裁判：程序瑕疵未实质影响权利不导致收回土地使用权决定无效

　　【裁判要旨】

　　行政机关在重新认定闲置土地并作出无偿收回土地使用权决定时，虽未完全履行《闲置土地处置办法》规定的调查、认定等程序，存在程序瑕疵，但若已依法告知相对人听证权利并保障其陈述、申辩权，且该瑕疵未对相对人权利产生实质影响，则该程序违法属于轻微违法，不影响行政行为的效力，人民法院可依据《行政诉讼法》第七十四条第一款确认违法但保留其效力。

　　【裁判文书】

　　辽宁省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）辽行申962号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某有限公司（原辽宁某有限公司)。住所地：辽宁省锦州市滨海新区石化轻纺工业园。

　　法定代表人：卢某，该公司董事长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：锦州市某资源局滨海分局。住所地：辽宁省锦州市经济技术开发区南海大街一号。

　　法定代表人：韩某，该局局长。

　　委托诉讼代理人：王某，该局副局长。

　　委托诉讼代理人：杨某，锦州市太和区兴泰法律服务所法律工作者。

　　再审申请人某有限公司（以下简称某公司）因诉被申请人锦州市某资源局滨海分局（以下简称滨海分局）行政处罚（无偿收回国有建设用地使用权）一案，不服辽宁省锦州市中级人民法院（2024）辽07行终199号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　某公司申请再审称，（一）原审判决认定事实的主要证据不足。滨海分局不能提交其在第一次收回决定被撤销后其将土地交还给某公司的任何证据,滨海分局作出的第二次收回决定属于行政处罚对象错误。自2019年5月29日首次收回至2021年12月8日再次收回，2010-99土地使用权并不在某公司名下，土地使用权一直在滨海分局及土地再次出让的受让方名下,滨海分局从某公司再次收回土地的前提并不存在。某公司不持有2010-99土地使用权，自然不可能实施闲置土地的违法行为，某公司不是行政处罚的适格主体，滨海分局第二次收回2010-99土地使用权的决定违法。二审法院关于某公司闲置土地满两年的事实、土地闲置的原因认定错误。《催工通知书》、《情况说明》、《现场踏勘情况》不能证明2019年5月20日2010-99号土地已具备动工开发建设条件。二审法院实地查验时的土地状况与第二次收回前的土地状况没有任何关联。二审法院未查明2010-99号土地的现状，仅依据未经质证的《龙栖湾化纤99号地出让情况说明》就对土地现状进行认定，事实不清。滨海分局在作出第二次收回决定时，严重违反行政处罚法的相关规定，行政行为在程序上存在重大违法之处。（二）二审判决适用法律确有错误。被诉行政行为严重违法，而不是轻微违法。（三）二审判决认定事实的主要证据未经质证。综上，请求依法撤销二审判决，提审并依法改判撤销滨海分局于2021年12月8日作出的锦自然滨收字第[2021]1号收回2010-99号国有建设用地使用权决定，或认定土地闲置为政府原因所导致，确认锦州市某资源局滨海分局于2021年12月8日作出的收回2010-99号国有建设用地使用权决定违法并赔偿。本案一审、二审和再审的诉讼费用由被申请人承担。

　　本院经审查认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第十四条等规定，以出让方式取得土地使用权进行开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，均可以认定为闲置土地。自然资源部门发现疑似闲置土地后应开展调查，结合土地开发情况、闲置原因等材料，通过现场勘验、查阅文件等方式核实情况，区分是否为政府或不可抗力等特殊原因，并最终确认是否构成闲置土地。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订于2010年12月27日，合同约定土地交付为现状交付。土地交付初期，案涉土地建设项目确因基本配套设施等政府原因未能如期开工，双方亦以签订补充协议和出具承诺书的方式确定最终开工日期为2017年7月1日。此后，滨海分局于2019年5月29日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定已被生效行政判决以“事实不清，不符合法定程序”为由予以撤销，但因诉讼期间不停止行政行为的执行，案涉宗地土地权利证书于2020年1月23日已经公告注销。2021年12月8日，滨海分局再次就案涉土地作出《收回国有建设用地使用权决定书》，即本案被诉行政行为。根据滨海分局提交的现场踏勘情况、二审法院实地查验情况并结合2018年2月28日某公司出具《情况说明》载明的事实，案涉宗地已具备动工开发建设条件，政府造成土地闲置原因已消除，土地闲置系因某公司系企业自身原因导致。故滨海分局确认某公司违反《闲置土地处置办法》第二条规定并认定案涉宗地为闲置土地，事实认定清楚。但，滨海分局在重新认定案涉宗地为闲置土地时，未依据《闲置土地处置办法》的相关规定重新履行作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》等法定程序，且未在被诉收回土地使用权决定中载明某公司违反法律和规章的事实及作出决定的法律依据，存在程序瑕疵。鉴于滨海分局在作出被诉收回土地使用权决定前对某公司作出《闲置土地处置听证权利告知书》，载明对案涉宗地的处置措施、告知申请听证的权利，已保障了某公司所享有陈述、申辩等法定权益，原审法院认定被诉决定程序瑕疵对某公司的权利未产生实际影响，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定确认被诉决定程序违法但保留效力，并无不当。某公司的其他再审理由亦不成立，本院对其再审请求依法不予支持。

　　综上，某公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回某有限公司的再审申请。

　　审 判 长　曹丽华

　　审 判 员　王华迪

　　审 判 员　李　雪

　　二〇二五年十二月五日

　　法官助理　栾　晶

　　书 记 员　孟　慧

　　来源：行政法实务