甘肃高院裁判：规章不属规范性文件附带审查对象

　　【裁判要旨】

　　1.规章不属于规范性文件附带审查的对象。

　　2.规范性文件附带性审查以原告对行政行为提起诉讼时一并提出为要。当事人在再审审查阶段提出规范性文件附带性审查，不符合法律规定。

　　【裁判文书】

　　甘肃省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）甘行申91号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：永某。

　　法定代表人：刘某某，该合作社理事长。

　　委托诉讼代理人：杜某，该合作社员工。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：永某组织。

　　法定代表人：王某甲，该局局长。

　　委托诉讼代理人：王某乙，该局干部。

　　委托诉讼代理人：魏某某，甘肃骊千律师事务所律师。

　　再审申请人永某因与被申请人永某组织行政许可一案，不服甘肃省林区中级法院（2024）甘75行终14号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

　　永某申请再审请求：撤销一、二审判决，改判撤销永某组织2023年2月8日作出的答复，并赔偿因其不作为给永某造成的损失18万元，附带审查《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》的合法性。事实与理由：二审法院据以作出判决的《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》第四条、第十八条不存在，二审法院判决适用法律错误。依据国务院《取水许可和水资源征收管理条例》第三条规定，县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。因此，永某组织具有取水许可的权限。同时依据该条例第十三条的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构，应当自收到取水申请之日起5个工作日内对申请材料进行审查，并根据不同情形分别作出处理。永某组织在收到再审申请人申请后未在规定期限内作出受理或者不受理的书面凭证，程序不规范。该条例第十条规定，审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水许可。第十九条第一款规定，审批机关应当自受理取水申请之日起45个工作日内决定批准或者不批准。永某组织于2022年2月9日收到再审申请人的取水申请，反复答复，未按照法律法规的规定作出准予行政许可或者不予行政许可决定，构成不作为。

　　永某组织答辩称：我局告知永某后，永某再未提交任何申请材料，其请求赔偿损失无事实和法律依据，请求驳回其再审申请。

　　本院经审查认为，本案的争议焦点为：（一）永某组织作出的答复是否符合法律规定；（二）永某组织是否应当赔偿永某的损失；（三）永某请求对《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》合法性审查的再审主张是否成立。

　　关于焦点问题一。《中华人民共和国水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》第十五条第五款规定：“石羊河流域内取用地下水的，依照石羊河流域水资源管理的有关规定执行。”《甘肃省石羊河流域地下水资源管理办法》第四条规定：“石羊河流域管理委员会统一管理流域内的地下水资源工作。省水利厅石羊河流域管理机构负责流域地下水资源统一管理的具体工作。流域内市、县（区）水行政主管部门按照各自职责做好本行政区域内的地下水资源管理工作。”第十八条规定：“在石羊河流域取用地下水，应当申请地下水取水许可。申请新打机井的单位或个人，应当向所在地县（区）水行政主管部门提出取水许可申请，经市水行政主管部门审核后，报流域管理机构审批。申请旧井更新的，可由县（区）水行政主管部门直接报流域管理机构审批，并报市水行政主管部门备案。”根据上述规定，水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的制度，行政区域管理要适配流域管理。石羊河流域地下水资源管理实行以流域管理为主的特殊管理体制，流域内地下水取水许可权限归属石羊河流域管理委员会，县级水行政主管部门的主要职责是接收申请人提出的取水许可申请，报经市水行政主管部门审核后，报石羊河流域管理委员会审批。因此，永某组织不具有取水许可的审批权限，其不能直接作出是否准予许可的决定。永某向永某组织申请取水许可，永某组织接收永某申请材料后，作出《关于永昌县绿群农民专业合作社申请取水许可的答复》，告知其该局并无审批权限，需在其审核后逐级上报审批，符合上述规定，并无不当。

　　关于焦点问题二。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”行政机关承担国家赔偿责任以国家机关及其工作人员违法履职为前提和基础，否则赔偿请求人无权请求国家赔偿。本案中，永某组织答复行为符合法律规定，也未损害永某合法权益，永某主张永某组织承担国家赔偿责任没有事实根据。

　　关于焦点问题三。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》于2014年6月20日甘肃省人民政府第50次常务会议讨论通过，自2014年8月1日起施行，为现行有效的地方政府规章，不属于规范性文件附带审查的对象。同时，规范性文件附带性审查以原告对行政行为提起诉讼时一并提出为要，永某在再审审查阶段提出规范性文件附带性审查不符合法律规定。永某请求对《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》合法性进行审查的主张不能成立。

　　综上，永某的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回永某的再审申请。

　　审 判 长    周叶梅

　　审 判 员    徐文娟

　　审 判 员    杨  军

　　二Ｏ二五年五月二十八日

　　法官助理    刘雅蓉

　　书 记 员    马晓东

　　来源：行政法实务