南通中院裁判：行政机关否认其作出行政行为时，如何确认适格的被告

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼法规定行政诉讼以作出行政行为的行政机关为被告，通常是指行政机关以其名义作出行政行为的状态下而言，对于不作为的行政行为形态，或被告否认作出被诉行政行为时，应当结合行政机关的职责、原告所举证据、是否存在第三人实施的行为及行为性质是否属于委托等因素综合予以考量。

　　行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。该条款应当理解为在行政机关作为状态下对已作出行政行为的举证责任，在行政机关未作出行政行为时，不应受到该条款的限制。人民法院根据案件需要，为查明案件事实，也有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。该调取的证据并非系为证明行政行为的合法性，而是为了准确认定被告，以利于行政争议的解决。因此，原告关于逾期举证不具有证明力的认知系对行政诉讼法的误读。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）苏06行初187号

　　原告南通康翔建材有限公司。

　　被告如皋市人民政府。

　　原告南通康翔建材有限公司（以下简称康翔公司）诉被告如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）确认行政强制行为违法一案，本院立案后依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　原告康翔公司诉称，原告租用南通晟昰建材有限公司（以下简称晟昰公司）码头场地从事石子生产经营，所建成的50万吨建筑用石子项目经过如皋市环境保护局、如皋市行政审批局等单位验收后投入生产。2017年4月9日，如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）综合执法局工作人员强行拆除了原告50万吨建筑用石子设施，原告为此提起了行政诉讼。2018年1月3日开始，被告组织城管、农委、水利执法等部门对未拆除部分再次强拆并持续到3月28日，原告场地被毁损性全部拆除，造成巨大损失。根据省政府及市政府的相关文件规定，非法码头专项整治的责任主体和实施主体是如皋市政府，被告强拆无法律依据，违反法定程序。请求判决确认被告拆除原告位于疏港路皋张汽渡东侧晟昰公司码头50万吨建筑用石子设施行为违法。

　　原告康翔公司为证明其主张，向本院提交以下证据：第一组，1.场地租赁合作协议及转让协议。证明原告租用的场地使用权合法；2.企业项目备案通知书。证明原告五十万吨建筑用石子设施项目经过当地政府审批；3.如皋市环境保护局“皋环表复〔2014〕064号关于对南通康翔建材有限公司新建年产50万吨建筑用石子项目环境影响报告表的批复”。证明项目经过当地环保部门批复同意。4.建设项目竣工环境保护验收申请登记卡。证明项目经过如皋市行政审批局审批。原告以第一组证据证明合法权益存在。第二组，1.南通市中级人民法院（2018）行终222号判决书和庭审笔录。长江镇政府在庭审中陈述，拆除行为是根据上面的要求作出，之后的拆除行为并非长江镇政府所为，证明本案如皋市政府是适格被告；2.现场照片一组及视频资料。反映拆除的现场规模、组织的成员均非长江镇政府的职权范围；3.江苏省人民政府办公厅颁发〔2016〕55号文即省政府办公厅关于开展沿江非法码头专项整治的通知、南通市沿江非法码头专项整治行动方案、如皋市人民政府皋政办发〔2016〕97号文。原告以该组证据证明如皋市政府是责任主体，并且成立了专项整治工作小组，以暴力方式拆除了原告的设施、设备。

　　被告如皋市政府辩称，被告没有实施拆除原告码头及设施的行为，原告起诉缺乏事实依据。原告以相关文件规定被告为非法码头整治的责任主体和实施主体，推断强拆系被告所为没有依据。请求裁定驳回起诉。

　　被告在举证期限内未向本院提交相关证据。庭审中如皋市政府补充提交长江镇政府出具的《情况说明》一份，内容为“根据《如皋市沿江非法码头专项整治行动方案》的规定，我单位为非法码头专项整治的责任主体和实施主体，负责本辖区内非法码头治理工作。为推进非法码头专项整治工作，我单位于2018年1月至3月组织人员对南通康翔建材有限公司的生产设施实施了拆卸活动。”

　　经审查原、被告起诉及答辩材料，本院确认以下事实：在康翔公司诉长江镇政府确认行政行为违法及行政赔偿一案中，康翔公司以长江镇政府于2017年4月9日组织人员拆除其50万吨建筑用石子设施为由，诉请确认拆除行为违法并赔偿损失。本院经审理，作出（2018）苏06行终222号终审判决，认定长江镇政府是非法码头专项整治的责任主体和实施主体，康翔公司经营的码头被列入非法码头整治范围。2017年4月9日，长江镇政府组织拆卸人员将康翔公司的部分传送带切割拆卸，将部分机械设备予以拆卸。在该案中，康翔公司认为其全部设施、设备、房屋均被长江镇政府暴力拆除。而长江镇政府则认为仅拆除了传送带、部分机器设备及对塔基进行了破碎处理，庭审中长江镇政府代理人陈述“沿江码头整治是在2017年4月14日前已经完成，之后长江镇政府没有拆”。

　　以上事实有（2018）苏06行终222号行政判决书及庭审笔录等证据证明。

　　本院认为，本案争议在于康翔公司以如皋市政府为被告的主体是否适格。行政诉讼法规定行政诉讼以作出行政行为的行政机关为被告，通常是指行政机关以其名义作出行政行为的状态下而言，对于不作为的行政行为形态，或被告否认作出被诉行政行为时，应当结合行政机关的职责、原告所举证据、是否存在第三人实施的行为及行为性质是否属于委托等因素综合予以考量。本案中，首先，根据如皋市政府发布的皋政办发〔2016〕97号文及《如皋市沿江非法码头专项整治行动方案》，长江镇政府是非法码头的责任主体和实施主体，对此，前述生效判决对此也已作出认定，在该案审理中，双方就被告长江镇政府主体是否适格问题并无争议。其次，（2018）苏06行终222号案件中，康翔公司以长江镇政府于2017年4月9日组织人员拆除其50万吨建筑用石子设施为由，诉请确认拆除行为违法并赔偿损失。康翔公司的诉讼请求及事实指向的是2017年4月前的拆除行为。本案中，康翔公司提起诉请所依据的事实为如皋市政府2018年1月-3月实施的拆除行为。虽然前后两案康翔公司诉请拆除行为发生的时间段不同，但均为本次非法码头专项行动的组织部分，本次拆除系2017年码头设施拆除的延续，且码头与场地相连，在拆除主体的认定上通常不应当有所区别。第三，原告所举的规范性文件，虽然南通市人民政府明确如皋市政府为责任主体、实施主体，但如皋市政府又以文件的形式明确长江镇政府为责任主体和实施主体，长江镇政府属于法定行政机关，具有承担行政责任的能力。最后，长江镇政府出具的《情况说明》，自认其为拆除主体。康翔公司认为如皋市政府超过举证期限提供《情况说明》，因而不具有证明效力。对此，行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。该条款应当理解为在行政机关作为状态下对已作出行政行为的举证责任，在行政机关未作出行政行为时，不应受到该条款的限制。人民法院根据案件需要，为查明案件事实，也有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。该调取的证据并非系为证明行政行为的合法性，而是为了准确认定被告，以利于行政争议的解决。因此，原告关于逾期举证不具有证明力的认知系对行政诉讼法的误读。

　　当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法及其司法解释规定的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼应当有明确的被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定、错列被告且拒绝变更的起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，根据上述分析意见，应当认定长江镇政府为拆除行为的实施主体和责任主体。经本院审查，原告以如皋市政府为被告不符合行政诉讼法及其司法解释的规定。经向原告释明，原告拒绝变更被告。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项、第三款之规定，裁定如下：

　　驳回原告南通康翔建材有限公司的起诉。

　　案件受理费50元，退还原告。

　　如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。

　　审  判  长 张志新

　　审  判  员 谭松平

　　审  判  员 郁　娟

　　二〇一八年十月二十九日

　　书  记  员 朱超先

来源：行政法实务