规范性文件判定标准：并非仅依据数量进行确定，还要判断是否针对不特定的具体事项或个人，是否具有普遍约束力

　　【裁判要旨】

　　规范性文件的特点在于具有普遍约束力，其不针对具体事项或特定个人。但所谓的特定个人，也即一般与个别的区别，并非仅依据数量进行确定，如果针对具体事项的行为针对的是特定的或者可以确定的群体时，其个别性仍然成立。

　　【裁判文书】

　　北京市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）京行终7830号

　　上诉人（一审原告）北京东旭旺养殖专业合作社，住所地北京市密云区西田各庄镇韩各庄村东1500米处。

　　法定代表人李山，理事长。

　　被上诉人（一审被告）北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街**。

　　法定代表人马新明，区长。

　　委托代理人赵新杰，北京市密云区人民政府工作人员。

　　上诉人北京东旭旺养殖专业合作社（以下简称东旭旺合作社）因诉北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）不履行行政补偿及规范性文件审查一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京04行初380号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年1月12日以网络庭审方式公开开庭审理了本案。上诉人东旭旺合作社的委托代理人刘光明、杨婷婷，被上诉人密云区政府的委托代理人赵新杰、张策参加了本案庭审诉讼。本案现已审理终结。

　　2019年12月19日，密云区政府作出《北京市密云区人民政府关于答复北京东旭旺养殖专业合作社补偿申请的函》（以下简称《答复函》），主要内容为：一审法院2019年3月28日作出（2018）京04行初926号判决，要求密云区政府在该判决生效之日起两个月内对东旭旺合作社的行政补偿申请作出处理。为履行该判决，密云区政府责成北京市密云区农业农村局（以下简称密云区农业农村局）和北京市密云区西田各庄镇人民政府（以下简称西田各庄镇政府）牵头履职。密云区农业农村局和西田各庄镇政府于7月16日、8月16日、9月2日、9月20日就重新测量测算问题多次与东旭旺合作社沟通，最终形成圈舍设施补助复核结果。最终测量面积10642.29平方米，测算金额6594602.58元，较原测算结果增加了3424595.61元。按照密云区政府于2016年12月19日《北京市密云区人民政府关于印发密云区禁养区内畜禽规模养殖场整治工作实施方案的通知》（密政发﹝2016﹞62号，以下简称62号通知）的要求，东旭旺合作社已签订永久禁养承诺书，并领取了退养畜禽补贴，区政府已完成畜禽补助工作。该文件另规定，对自愿拆除养殖场（小区）圈舍等设施的，根据建设年份的建设成本价给予拆除补助。综上，密云区政府形成如下意见：1.如东旭旺合作社自愿拆除圈舍，由属地政府与东旭旺合作社按照最终测算结果签订圈舍自愿拆除协议；2.如不愿拆除，鼓励向从事非养殖类的农业项目转产。

　　一审法院经审理查明，2016年10月20日，密云区政府发布《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》（密政发﹝2016﹞50号），该文件将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里作为饮用水源保护区划定为密云区畜禽养殖禁养区。2016年12月19日，密云区政府发布62号文。该文件确定了密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作的具体方案。其中“整治范围”部分将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里纳入。“政策标准”部分规定：（一）畜禽补助。按照《北京市防治重大动物疫病指挥部办公室关于2016年5月至2017年4月强制扑杀动物补偿基准指导价格》规定标准的30%进行一次性补助。（二）圈舍等设施补助。对自愿拆除养殖场（小区）圈舍等设施的，参照2014年密云水库一级保护区规模养殖场清退标准给予建设年份建设成本价拆除补助。

　　东旭旺合作社位于密云区西田各庄镇韩各庄村东，属于前述62号文确定的密云区禁养区内畜禽规模养殖整治范围。2016年12月27日，西田各庄镇政府作为甲方，东旭旺合作社作为乙方，签订了《补助协议书》，约定乙方畜禽规模养殖场内的畜禽自行清退，为补助乙方损失，经双方协商一致，确定补助金额为149006.58元。该协议附件3为《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，东旭旺合作社法定代表人在该承诺书上签字，承诺现有畜禽规模养殖场自行关闭。后东旭旺合作社领取了《补助协议书》确定的补偿款，协议履行完毕。2017年3月2日，东旭旺合作社法定代表人向西田各庄镇政府提交《畜禽规模养殖场拆除圈舍申请》，内容为“北京东旭旺养殖专业合作社，负责人李山，拆除圈舍11000平方米，并保证配合相关部门工作，完成拆除圈舍工作。特此申请”。2017年5月25日，西田各庄镇政府组织对东旭旺合作社办公用房、生活用房、鸡舍、库房等建筑物、构筑物进行了现场测量，并制作《现场测量记录单》，东旭旺合作社法定代表人在该记录单上签字。后密云建设工程咨询中心对密云区禁养区畜禽规模养殖场内建筑物、构筑物进行建设成本测算并制作测算表（西田各庄镇24户），其中列明东旭旺合作社的工程造价、直接费等各项金额。

　　2018年5月5日，东旭旺合作社通过邮寄方式向密云区政府提交《补偿申请书》，提出因东旭旺合作社所在区域被划定为畜禽养殖禁养区，东旭旺合作社无法继续经营。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，请求密云区政府依法履行行政补偿法定职责，依法对东旭旺合作社补偿两仟六佰万元。密云区政府于2018年7月5日作出《关于对北京东旭旺养殖专业合作社等四家养殖户提交的履职申请的答复意见》。东旭旺合作社不服，诉至一审法院。该院于2019年3月28日作出（2018）京04行初926号行政判决书，判决密云区政府在该判决生效之日起两个月内对东旭旺合作社的行政补偿申请作出处理。密云区政府收到该判决之后启动了相关工作，密云区农业农村局、西田各庄镇政府就重新测量测算问题多次与东旭旺合作社沟通。2019年9月24日，北京鲁光资产评估有限公司出具测算报告，测算结论为李山拥有的养殖场当年建设成本为6594602.58元。2019年12月19日，密云区政府作出《答复函》。东旭旺合作社不服，诉至一审法院。

　　一审法院经审理认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第一条规定，为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，东旭旺合作社位于密云区政府划定的禁养范围内，对于东旭旺合作社所遭受的经济损失，密云区政府具有依法补偿的法定职责。

　　密云区政府作出的《答复函》涉及对东旭旺合作社自愿拆除的意见为“如北京东旭旺养殖专业合作社自愿拆除圈舍，由属地政府与北京东旭旺养殖专业合作社按照最终测算结果签订圈舍自愿拆除协议”。即东旭旺合作社能够获得的补偿数额是依据最终测算结果确定的，而密云区政府是依据北京鲁光资产评估有限公司于2019年9月24日出具的《测算报告》对东旭旺合作社的圈舍进行测算造价，作为补偿依据。对于《测算报告》，密云区政府在第一次庭审中称已向东旭旺合作社送达，但未向一审法院提交送达的相关证据，而密云区政府认可东旭旺合作社如果对《测算报告》的结果有异议，可以申请复核。东旭旺合作社否认收到过《测算报告》。第二次庭审中，密云区政府意图用《会议纪要》证实已经向东旭旺合作社送达《测算报告》。但密云区政府提交的《会议纪要》形成时间为2019年9月20日，而《测算报告》制作时间为2019年9月24日，显然《会议纪要》不能证实《测算报告》已经送达给东旭旺合作社，且密云区政府无其他送达手续等证据证实已送达，故现有证据不能认定密云区政府已将《测算报告》送达东旭旺合作社。

　　密云区政府于第二次庭审中又称，东旭旺合作社不能对2019年的《测算报告》申请复核，理由是2017年已经有一份名称相同的测算报告，东旭旺合作社只能对2017年的测算报告申请复核。对此，首先这与其第一次开庭时的意见相悖。其次，密云区政府未向法院提交具有相同名称的2017年测算报告以及向东旭旺合作社送达的证据材料支持其庭审意见。再次，2019年进行的二次测量，对东旭旺合作社的面积等测量结果均有所增加，那么即使按照密云区政府所述2017年测算报告可以申请复核且已送达给东旭旺合作社，2019年《测算报告》中的测算结果以及补偿金额业已发生变化，也应该保障东旭旺合作社申请复核的权利。

　　密云区政府提交的《会议纪要》主要内容为将进场复查复核结果分发给四家退养的养殖户，李山、李秀、李红对测算结果仍不认可，赵永森对两个鸡舍的测量面积不认可，决定由密云区农业农村局、测量公司、镇政府于当天下午立即对赵永森的两个鸡舍面积进行复查复核。对于为什么只有测量面积可以复查复核，而其他测算结果或者补偿事项不可以复查复核，密云区政府未能作出合理解释。且《会议纪要》中认定东旭旺合作社对测算结果仍不认可，并未具体指向测算结果包括的内容，而东旭旺合作社在第二次庭审中只认可在会议上告知了面积和补偿金额，东旭旺合作社在第一次庭审中也对测量面积不予认可，结合现有证据情况，不能排除东旭旺合作社对测量面积问题在会议上提出过异议，而密云区政府对东旭旺合作社未采取和赵永森一致的标准，损害了东旭旺合作社的合法权益。

　　对于东旭旺合作社提出的判令密云区政府补偿其养殖场禁养关停损失共计2634.5万元的诉讼请求，因为其所提补偿依据均系其自行制作，作价情况为其自行找评估公司预估的，一审法院未作为证据予以采信，因此不能支持。

　　对于东旭旺合作社提出一并对于《答复函》所依据的62号通知的合法性进行审查的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。62号通知已经限定是此次划定禁养区内畜禽规模养殖场的整治工作，其针对的具体事项、对象、养殖户范围都是特定的，也就是在本次整治项目中适用，不属于反复适用的规范性文件。故对于该诉讼请求一审法院不予支持。但62号通知系《答复函》中密云区政府认定补偿数额的依据，一审法院经审查认为，62号通知根据《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》、北京市《关于划定畜禽养殖禁养区的函》《关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》和《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》等相关法律法规或文件制定，内容合法有效。

　　综上，基于《答复函》中作为补偿依据的《测算报告》送达以及东旭旺合作社的复查复核权未予保障的问题，密云区政府作出的《答复函》事实不清，证据不足，应予撤销，对东旭旺合作社提出的第一项诉讼请求，予以支持，驳回东旭旺合作社的其他诉讼请求。据此，一审法院判决：1.撤销密云区政府作出的《答复函》；2.密云区政府对东旭旺合作社提出《补偿申请书》在本判决生效之日起法定期限内重新作出处理；3.驳回东旭旺合作社的其他诉讼请求。

　　东旭旺合作社不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：1.一审法院对《答复函》所依据的62号通知的认定及内容合法与否审查错误，62号通知并不是对于某一个特定的对象所做出的具体行政行为，可以反复适用，符合行政规范性文件的要求。其制定程序和内容均不具有合法性；2.东旭旺合作社所提关于养殖场禁养关停损失共计2634.5万元的诉讼请求，并非只有自行制作的清单及照片加以证明，一审诉讼中还提交了《鉴定评估申请书》，请求一审法院对于关停损失进行评估鉴定，以明确具体损失数额。一审法院对东旭旺合作社所提《鉴定评估申请书》未作出处理，单纯撤销涉案《答复函》要求密云区政府重新作出处理，并不利于行政争议的实质化解，也违背了司法最终的基本原则。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决第二项、第三项；2.依法改判，支持东旭旺合作社一审第2、3项诉讼请求；3.本案诉讼费用由密云区政府承担。

　　密云区政府向本院答辩称，1.关于62号通知的性质，是针对特定整治工作所颁发的一个文件，仅针对在划定禁养区范围内养殖场的清退工作而使用，针对的事项是具体确定的，不属于反复使用的规范性文件。该文件内容合法有效，是密云区政府作出补偿的依据。2.对一审法院认定测算报告在送达及给予东旭旺合作社救济权利的问题上存在程序上的错误，并要求密云区政府重新作出答复，予以认可。3.东旭旺合作社提出对于补偿的标准及数额不同意，要求进行改判，不是本案能够解决的，应当在密云区政府重新作出答复后再行主张。综上，对一审判决不持异议。

　　一审期间各方当事人法定期限内提交的证据均已移送本院。经审查，一审法院的认证意见正确。根据本案在案的有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

　　本院认为，关于《答复函》的效力问题，因东旭旺合作社和密云区政府均对一审判决中的相应判项未提出异议，本院亦予认可，不再赘述。

　　本案的争议焦点为：1.62号通知是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定所规定的可予一并审查的规范性文件；2.东旭旺合作社是否可以在本案中直接请求判令密云区政府予以相应赔偿。

　　关于第一个争议焦点。规范性文件的特点在于具有普遍约束力，其不针对具体事项或特定个人。但所谓的特定个人，也即一般与个别的区别，并非仅依据数量进行确定，如果针对具体事项的行为针对的是特定的或者可以确定的群体时，其个别性仍然成立。本案中，62号通知系密云区政府针对密云区禁养区内畜禽规模养殖场整治工作制定的实施方案，其具有针对具体事项的性质。62号通知内涉及的相对人为“禁养区内畜禽规模养殖场（小区）183家”，并在其附件明确载明了所涉及的183家养殖场（小区）名单，其属于针对特定的群体。因此，62号通知应属于具体行政行为，不属于本案中可予一并审查的规范性文件。故，东旭旺合作社关于本案中应一并审查62号通知的主张，本院不予支持。另，62号通知作为具体行政行为，未经依法撤销或确认前，即应推定其为合法有效。其在本案中，仅作为密云区政府作出赔偿依据的证据予以审查。如东旭旺合作社对62号通知的合法性有异议，可另行依法提出对62号通知合法性进行审查的请求。故关于62号通知具体内容的合法性问题，亦不属于本案的审查范围。

　　关于第二个争议焦点。人民法院在行政诉讼中系针对行政机关作出的行政行为进行审查，并根据审查结果作出司法裁判。本案中，东旭旺合作社要求密云区政府履行养殖场关停补偿职责，又因载有具体补偿内容的《答复函》已被一审法院以事实不清，证据不足为由撤销，并责令密云区政府对东旭旺合作社的补偿申请重新作出处理。因此，就具体的补偿内容而言，仍需由密云区政府在其法定职权范围内，明确相关事实后，依法作出处理。故，东旭旺合作社提出的请求法院直接判令密云区政府补偿东旭旺合作社禁养关停损失共计2634.5万元的诉讼请求，本院不予支持。

　　另，关于东旭旺合作社所提的一审法院对其在一审中提交《鉴定评估申请书》未作处理的主张。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。东旭旺合作社的前述申请系要求对其关停的经济损失进行评估鉴定。但该项鉴定内容，亦属密云区政府在对东旭旺合作社的补偿申请重新作出处理时，应予履行的内容之一。在密云区政府尚未重新作出处理前，其不符合前引规定的情况，一审法院未予支持东旭旺合作社的前述申请，且向其进行了告知，并无不当。故对东旭旺合作社的前述主张，本院不予支持。

　　综上，东旭旺合作社的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京东旭旺养殖专业合作社负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　赵宇晖

　　审 判 员　支小龙

　　审 判 员　贾宇军

　　二〇二一年二月二十四日

　　法官助理　郑程运

　　书 记 员　韩　靖

　　书 记 员　周　晶

　　书 记 员　张路遥

来源：专注行政法